VII SA/Wa 261/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego oddala skargę M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) w przedmiocie nakazu doprowadzenia pobocza oraz skarpy przy drodze wojewódzkiej do stanu poprzedniego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] w piśmie z 18 lipca 2013 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie robot budowlanych w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...] relacji [...] - granica państwa, odc. [...] w km [...] – [...], wzdłuż granicy działki nr [...] w miejscowości C., gmina [...], powiat [...]. Wnioskodawca podał, że właściciele działki nr [...] (M., J., G., B. K.) wykonali samowolnie plac postojowy, który przylega bezpośrednio do krawędzi jezdni asfaltowej i jest w całości utwardzony tłuczniem oraz umocnili skarpę za pomocą płyt ażurowych. Zarząd Dróg Wojewódzkich dołączył do wniosku pismo skarżącego z 8 czerwca 2013 r., z którego wynika, że w 1983 - 1985 r., w trakcie budowy domu, na poboczu drogi zorganizował skład materiałów budowlanych i plac do obróbki kamienia. Po zakończeniu budowy i otwarciu gabinetu stomatologicznego, w czerwcu 1985 r., na tym terenie parkowały samochody. Skarżący wyjaśnił, że pobocze drogi zostało utwardzone, na jego prośbę, przy okazji modernizacji drogi wojewódzkiej (z akt sprawy wynika, że w okresie 20 września 2006 r. - 14 grudnia 2007 r. dokonywano modernizacji tego odcinka drogi wojewódzkiej, roboty obejmowały m. in. wykonanie ścieku z korytek betonowych). Organ I instancji w piśmie z 16 stycznia 2015 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących spornych robot budowalnych. M. K. w piśmie z 29 stycznia 2015 r., udzielonym w odpowiedzi na wezwanie organu, oświadczył, że był przekonany, że pobocze drogi jest jego własnością i "dla swojej i pacjentów wygody", utwardził ten teren oraz umocnił skarpę systemem gospodarczym. M. K. dodał, że gdy dowiedział się o planowanym remoncie drogi wojewódzkiej, zlecił wykonanie projektu budowlanego, który jest uzgadniany z Zarządem Dróg Wojewódzkich w K.. W tych okolicznościach faktycznych [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie i decyzją z [...] września 2016 r. (nr [...]) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), nakazał skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego pobocza oraz skarpy przy drodze wojewódzkiej nr [...] relacji [...] - granica państwa, odc. [...] w km [...] – [...] po stronie prawej na działce nr [...] w miejscowości C., gmina [...], powiat [...]. Organ nakazał doprowadzić pobocze do szerokości 1,25 m oraz dostosować ukształtowanie skarpy wykopu do zewnętrznej linii tego pobocza. Organ podał, że zarządca drogi wyjaśnił, że w 2005 r. pobocze drogi miało ok. 1 m metr szerokości, obecnie jego szerokość wynosi do 3,3 m. W uzasadnieniu organ podkreślił, że skarżący w piśmie z 29 stycznia 2015 r. oświadczył, że był przekonany, że pobocze drogi jest jego własnością i dla swojej i pacjentów wygody, utwardził ten teren oraz umocnił skarpę systemem gospodarczym. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że pobocze to część drogi przyległą do jezdni, która może być przeznaczona do ruchu pieszych lub niektórych pojazdów, postoju pojazdów, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 2 pkt 8 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). W myśl § 3 pkt 7 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Z 2016 r., poz. 124), część pobocza może także służyć jako awaryjny zatrzymywania się i postoju pojazdów unieruchomionych z przyczyn technicznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący dokonał przebudowy drogi bez zgłoszenia o którym mowa w art. 30 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego. M. K. poszerzył i utwardził pobocze drogi, ponieważ do istniejącego pobocza o szerokości nie większej niż 1,25 m dołączył powierzchnię w kształcie trapezu (częściowo kosztem zieleni i skarpy). Tak poszerzone pobocze ma w najszerszym miejscu szerokość 3,2 m i pełni funkcję zatoki postojowej. Organ powołał art. 3 ust. 7a prawa budowlanego i podał, że przebudowa drogi polega na wykonaniu robot nie wymagających zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych przebudowa drogi polega na wykonaniu robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Organ zauważył, że skarżący czynił starania mające na celu zalegalizowanie wykonanych robót, jednakże zarządca drogi wojewódzkiej nr [...] (Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]) oraz Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie zaakceptowali rozwiązań zawartych w ekspertyzie technicznej dotyczących zmian w organizacji ruchu drogowego (m. in. wprowadzenie ograniczenia prędkości do 40 km/h ze względu na warunki widoczności, umieszczenie luster drogowych ułatwiających włączającym się do ruchy z pobocza obserwację drogi) i podnieśli, że wpłynęły by one negatywnie na stan bezpieczeństwa na drodze. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego badają czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - którego w niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał się na uzasadnienie uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r. II OPS 2/10, w którym stwierdzono, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda decyzję o nakazie rozbiórki. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. W konkluzji organ stwierdził, że w związku z niewyrażeniem zgody zarządy drogi oraz organu opiniującego organizację ruchu (uzasadnionej zaistniałym zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu) oraz brakiem dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości, legalizacja wykonanych robót budowlanych jest niemożliwa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący jest inwestorem wykonanych robót budowlanych, co sam przyznał m. in. w pismach z 8 czerwca 2013 r. i 29 stycznia 2015 r. WSA w Warszawie w wyroku z 6 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 459/06, podkreślił, że inwestorem jest podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę, organizujący proces budowlany. Inwestor może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub/oraz wykonawcą robót. W świetle art. 52 prawa budowlanego istniały więc podstawy do nałożenia na skarżącego jako inwestora obowiązku doprowadzenia pobocza do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania dotyczącego niewykonalności decyzji i stwierdził, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, a takie w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. M. K. w skardze na tę decyzję wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji w stosunku do podmiotu, który nie był inwestorem ani wykonawcą rzekomej samowoli budowlanej. Skarżący w uzasadnieniu skargi stanowczo zaprzeczył, że dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na poszerzeniu i utwardzeniu pobocza i wyjaśnił, że tej przebudowy dokonali nieznani mu pracownicy ekipy remontowej realizującej prace w obrębie pasa drogowego na rzecz i zlecenie zarządcy drogi. M. K. podniósł, że organy dokonały błędnej interpretacji jego oświadczeń i niezasadnie uznały, że utwardził on grunt tłuczniem. Skarżący przyznał, że rozsypał trochę żwiru (poł wiaderka) jedynie w obrębie własnej działki, by zapobiec powstawaniu błota i usuwaniu się gruntu. Nie prowadził natomiast żadnych czynności w obrębie pasa drogowego, ponieważ nie posiada prawa do dysponowania tym gruntem na cele budowlane. Skarżący podkreślił, że fakt, że lobbował za poszerzeniem i utwardzeniem pobocza i że te roboty budowlane są dla niego "korzystne", nie oznacza, że dopuścił się zarzucanej samowoli budowlanej. M. K. dodał, że chroniąc przed zniszczeniem dojazd do domu, zabezpieczył osuwiskową skarpę betonowymi prefabrykatami. Niemniej jednak przywrócenie stanu poprzedniego nie jest możliwe, ponieważ wówczas ze skarby usuwałaby się ziemia co stanowiłoby zagrożenie dla życia, zdrowia lub uszkodzenia mienia. Z tych powodów zaskarżona decyzja jest niewykonalna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez M. K. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem, co oznacza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji z [...] września 2016 r., że istnieją podstawy prawne do nałożenia na skarżącego jako sprawcy samowoli budowlanej obowiązku doprowadzenia pobocza oraz skarpy przy drodze wojewódzkiej nr [...] relacji [...] - granica państwa, odc. [...] w km [...] – [...] po stronie prawej na działce nr [...] w miejscowości C., gmina [...] do stanu poprzedniego. W toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do Sądu skarżący konsekwentnie podnosił, że nie poszerzył i nie utwardził pobocza, w związku z tym nie może być adresatem nakazu doprowadzenia pobocza oraz skarpy przy drodze wojewódzkiej do stanu poprzedniego. Sąd nie podziela tego stanowiska skarżącego, ponieważ nie znajduje ono oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w przepisach prawa. W świetle art. 18 prawa budowlanego, inwestor to osoba (uczestnik procesu budowlanego), która organizuje proces budowlany w tym decyduje o podjęciu określonych działań faktycznych i prawnych (związanych np. z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę). Nie budzi wątpliwości, zdaniem Sądu, że M. K. był inicjatorem poszerzenia i utwardzenia pobocza drogi wojewódzkiej, a więc robót budowlanych wykonanych w pasie drogowym, przy jego nieruchomości (działce nr [...] w miejscowości C.). Nie jest więc uzasadniony zarzut skarżącego, że organ nieprawidłowo zinterpretował jego wyjaśnienia składane w tym postępowaniu. Z jego pisma z 29 stycznia 2015 r. jednoznacznie wynika, że był inwestorem spornych robót budowlanych. Świadczy o tym również to, że podjął czynności zmierzające do ich legalizacji. Sąd podziela stanowisko organu, że sporne roboty budowlane zostały wykonane w granicy pasa drogowego i polegały na przebudowie drogi, a inwestor nie dokonał zgłoszenia o którym mowa w art. 30 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego i nie jest możliwe zalegalizowanie tej inwestycji. W świetle art. 52 prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 tej ustawy. Adresatem tych decyzji co do zasady powinna być osoba posiadająca w dacie orzekania prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego może być skierowana do inwestora, który nie jest właścicielem terenu, na którym obiekt jest zlokalizowany, jedynie wtedy, gdy realizacja samowoli budowlanej na cudzym terenie dokonana była bez wiedzy i aprobaty właściciela tego terenu (por. np. wyroki NSA z 14 grudnia 2016 r., II OSK 705/15 i z 19 kwietnia 2017 r., II OSK 2116/15, WSA w Krakowie z 30 maja 2017 r., II SA/Kr 368/17). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela zarzutów skargi dotyczących niedostatecznego ustalenia i nieprawidłowej oceny okoliczności faktycznych sprawy oraz naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego przez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji w stosunku do podmiotu, który nie był inwestorem ani wykonawcą rzekomej samowoli budowlanej. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut niewykonalności decyzji o nakazaniu skarżącemu doprowadzenia pobocza oraz skarpy przy drodze wojewódzkiej do stanu poprzedniego. O niewykonalności decyzji można mówić wówczas, gdy obowiązek w niej określony nie może być wykonany z powodu przeszkód nieusuwalnych. Doprowadzenie pobocza do szerokości wymaganej prawem (1,25 m) oraz skarpy do zewnętrznej linii tego pobocza jest jak najbardziej możliwe. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.