VII SA/Wa 261/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę 1. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej również "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2017 r. nr [...], znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech pawilonów handlowych typu "kiosk" na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], przy Placu [...] w [...], Dzielnica [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 6 lipca 2017 r. spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę trzech pawilonów handlowych typu "kiosk" na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], przy Placu [...] w [...]. Z uwagi na stwierdzone braki w złożonej dokumentacji, Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2017 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w zakresie doprowadzenia projektowanej inwestycji do zgodności z obowiązującymi przepisami w terminie 30 dni. W dniu 10 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania na wniosek strony. W dniu 1 września 2017 r. skarżąca złożyła z kolei wniosek o wydłużenie terminu uzupełnienia dokumentacji o 60 dni. Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] września 2017 r. odmówił wydłużenia ww. terminu. 3. W związku z powyższym, po przeprowadzeniu postępowania na podstawie ww. wniosku o pozwolenie na budowę, Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] z [...] października 2017 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech pawilonów handlowych typu "kiosk" na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], przy Placu [...] w [...]. Decyzja organu została wydana na postawie art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej "pr.bud") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej "k.p.a.") w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z [...] r., poz. [...]) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814). Organ pierwszej instancji podkreślił, że projekt lokalizacji pawilonów handlowych w eksponowanym układzie komunikacyjnym przy Placu [...], na granicy z obszarem objętym opieką konserwatorską [...] Historycznego, ma wpływ na estetykę przestrzeni urbanistycznej Dzielnicy [...]. Wymaga zatem przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę uzgodnienia z Wydziałem Ochrony Krajobrazu Miasta, do kompetencji którego należy akceptacja obiektów w terenie publicznym. Organ wskazał, że w postanowieniu nr [...] wezwał skarżącą do uzupełnienia braków w dokumentacji we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Wskutek niewywiązania się przez skarżącą z nałożonego obowiązku organ wydał - na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud. - decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. 4. Od decyzji Prezydenta [...] skarżąca pismem z [...] października 2017 r. złożyła odwołanie twierdząc, że organ błędnie interpretuje postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r. (dalej "MPZP"). Z tego powodu organ formułuje wymagania nie mające podstaw prawnych w obowiązujących przepisach, a także całkowicie nieuzasadnione stanem faktycznym istniejącym na nieruchomości oraz zaprojektowanym kształtem projektu budowlanego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania przez nieuwzględnienie wniosków o zawieszenie postępowania oraz przedłużenie terminu na uzupełnienie braków w dokumentacji wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenie na budowę. Skarżąca wskazała również, że działka nr ewid. [...] z obrębu [...] nie leży w pasie drogowym ul. [...], a stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud. z zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącej organ błędnie interpretuje, że z MPZP wynika możliwość usytuowania na działce tylko jednego kiosku. Podczas gdy MPZP nie ogranicza liczy kiosków, a ogranicza jedynie ich powierzchnię do 15 m2. Skarżąca stwierdziła, że niezasadnym jest wywodzenie przez organ obowiązku wskazania wejść i wjazdów prowadzących na teren działki, gdy graniczy ona z ciągiem komunikacyjnym dla pieszych, a sam projekt nie przewiduje wjazdów na działkę inwestycyjną. 5. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2017 r. nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. Organ drugiej instancji stwierdził, że działka inwestycyjna położona jest na terenie oznaczonym w MPZP jako "2 KDG", tj. na terenie ulicy głównej oraz w pasie drogowym ul. [...]. Z projektu budowlanego przedłożonego przez skarżącą wynika, że obiekty mają być połączone ze sobą dłuższym bokiem, tworząc tym samym zespół obiektów o łącznej powierzchni 45 m2. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności w ocenie organu odwoławczego charakter planowanej inwestycji stoi w sprzeczności z MPZP. Wojewoda [...]podkreśla, że organ pierwszej instancji wzywając do uzupełnienia braków we wniosku, wskazał obowiązujące postawy prawne, z których rzeczone braki wynikają, w związku z czym uznaje za bezzasadny zarzut skarżącej o nieistnieniu racjonalnych podstaw dla nałożenia obowiązku uzupełnienia braków projektu. 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżąca w dniu 19 stycznia 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję Wojewody [...] w całości oraz wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca wskazała, że organ odmiennie niż ona interpretuje postanowienia MPZP. W związku z tym organ formułuje wymagania nie mające podstaw prawnych w obowiązujących przepisach, a także całkowicie nieuzasadnione stanem faktycznym istniejącym na nieruchomości oraz kształtem projektu budowlanego. Skarżąca wskazała również, że działka inwestycyjna oddana jest w użytkowanie wieczyste podmiotowi prawa prywatnego, co znamionuje, że nie leży ona w pasie drogi publicznej, pomimo położenia przy niej. Skarżąca podnosi, że ujęte w ewidencji gruntów oznaczenie działki symbolem "dr" jest nieaktualne. Działka ma bowiem charakter działki budowlanej, ponieważ jej parametry, uzbrojenie, dostęp do drogi publicznej oraz MPZP umożliwiają zabudowę obiektem budowlanym typu kiosk. Skarżąca wyjaśniła, że określenie "zespół kiosków" oznacza, że kioski mają przylegać do siebie dłuższymi bokami, a ich połączenie ma obejmować wspólne podłączenie do instalacji sieci miejskich. Z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania planowanych obiektów budowlanych, przede wszystkim położenie przy ciągu komunikacyjnym pieszych, niezasadnym jest zobowiązanie do wskazania wejść i wjazdów prowadzących na teren działki. Skarżąca stwierdziła nadto, że organ nie wskazał przepisu prawa, z którego wywodzi się kompetencję Wydziału Ochrony Krajobrazu i jednocześnie obowiązek skarżącej do uzyskania jego zgody na realizację projektu. Skarżąca wskazała, że doszło do oczywistego naruszenia art. 98 § 1 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania, a także art. 8 k.p.a. wskutek odmowy przedłużenia wyznaczonego skarżącej terminu do uzupełnienia braków we wniosku. 7. Odpowiadając w dniu 29 stycznia 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej. 9. Po rozpatrzeniu sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd oddalił skargę, ponieważ uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] są prawidłowe i nie ma podstaw do ich uchylenia. Decydującą kwestią w rozstrzyganej sprawie jest zgodność projektu budowy trzech pawilonów typu "kiosk" z § 81 ust. 1 pkt 3 MPZP. Przepis ten wskazuje, że na terenach znajdujących się w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych zakazuje się realizacji obiektów budowlanych nie wymienionych [tj. innych niż wymienione] w punktach 1 i 2 § 81. Zakazuje się zatem zwłaszcza sytuowania obiektów budowlanych, innych niż urządzenia drogowe i urządzenia związane z utrzymaniem i obsługą ruchu, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach szczególnych dotyczących dróg publicznych. Powołany § 81 ust. 1 pkt 3 MPZP dopuszcza wszakże wyjątki od powyższego zakazu. Do takich wyjątków należą kioski z prasą, papierosami i artykułami drobnymi (typu: kioski "Ruchu") oraz kwiatami, realizowane wyłącznie jako obiekty stałe trwale związane z podłożem o powierzchni zabudowy do 15 m2. Zasadnicza rozbieżność stanowiska organów administracji oraz skarżącej spółki polega na tym, że skarżąca uznaje liczbę mnogą użytą w § 81 ust. 1 pkt 3 MPZP (kioski z prasą ... oraz kwiatami ...) w połączeniu z ostatnią frazą mówiącą o powierzchni zabudowy do 15 m2, za sposób dopuszczenia więcej niż jednego obiektu, przy czym każdy powinien mieć powierzchnię zabudowy nie większą niż 15 m2. W związku z tym skarżąca uznaje za prawidłowy projekt budowlany obejmujący kioski o łącznej powierzchni do 45 m2. Tymczasem, zdaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej łączna zabudowa w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych nie może przekraczać 15 m2. Zdaniem Sądu interpretacja przyjęta przez skarżącą jest nietrafna, podczas gdy prawidłowa jest wykładnia § 81 ust. 1 pkt 3 MPZP przyjęta przez organy administracji właściwe w sprawie. Stanowisko to można uzasadnić dwojako: zarówno przez powołanie się na reguły wykładni językowej, jak i na wnioski płynące z wykładni funkcjonalnej wskazanego przepisu prawa miejscowego. Analizując sens językowy wskazanego przepisu należy uznać, że prawodawca miejscowy świadomie posłużył się liczbą mnogą wskazując typy obiektów budowlanych dopuszczalne na danym terenie, aby nie przesądzać lub nie zawężać rodzaju lub funkcji handlowych takich obiektów. Użycie takiej formy gramatycznej nie może przesądzać natomiast o maksymalnej powierzchni zabudowy. Wskazane wyżej użycie liczby mnogiej znane jest w orzecznictwie sądów polskich. Dla przykładu, art. 253 § 1 kodeksu karnego przewiduje odpowiedzialność karną za "handel ludźmi", a słowo "ludzie" nie występuje w liczbie pojedynczej i nie jest też ograniczone limitem liczbowym. O odpowiedzialności karnej decyduje zatem czasownikowe znamię przestępstwa określone jako "handel". Trudno więc przyjąć, że ustawodawca przewidział odpowiedzialność karną tylko za taką transakcję, której przedmiotem były co najmniej dwie osoby, zaś transakcje wieloma osobami, ale ograniczonymi każdorazowo do jednej osoby, uznał za bezkarne. Dlatego też należy przyjąć, że użycie liczby mnogiej wskazuje jedynie na przedmiot ochrony, jakim są wszyscy ludzie, a nie na wymiar statystyczny (por. wyrok SA w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2005r., sygn. akt sprawy II AKa 75/05 (http://www.zielona-gora.po.gov.pl/index.php?id=27&idk=8&idp=1218). Jeszcze silniejszy wniosek płynie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 667/17, CBOSA). Jeśli rektor wyższej uczelni może zawiesić pracownika w "wykonywaniu obowiązków pracowniczych", to użycie liczby mnogiej prowadzi do wniosku, że działanie rektora dotyczy całości obowiązków pracowniczych, a nie tylko niektórych z nich. Taki właśnie sposób użycia liczby mnogiej miał miejsce w rozpatrywanym przypadku w związku z wskazaniem obiektów budowlanych dopuszczalnych – na zasadzie wyjątku – na obszarze, do którego ma zastosowanie § 81 ust. 1 pkt 3 MPZP. Aby nie przesądzać, jakie produkty mogą być sprzedawane w takim kiosku lub takich kioskach, prawodawca posłużył się liczbą mnogą, zarówno określając możliwe typy obiektów budowlanych, jak i zasady związania z gruntem. Nie powinno być jednak wątpliwości, że taki kiosk lub wszystkie takie kioski łącznie mogą mieć powierzchnię zabudowy nie większą 15 m2. Przepis MPZP nie reguluje bowiem powierzchni "każdego kiosku", tak jak "handel ludźmi nie zakłada "handlu co najmniej dwojgiem ludzi", a przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym nie przewidują "zawieszania pracownika w wykonywaniu określonych obowiązków". Wnioskowanie, że prawodawca miejscowy na podstawie powołanego przepisu dopuścił budowę dowolnej liczby obiektów budowlanych typu kioski "Ruchu" pod warunkiem jednak, że każdy z nich ma powierzchnię nie większą niż 15 m2, jest niedorzeczne. Oznaczałoby bowiem, że inwestor jest upoważniony do realizacji na przykład hali targowej o powierzchni 300 m2 obejmującej 20 odrębnych kiosków handlowych. Równie niedorzeczna byłaby interpretacja, że wszystkie kioski bądź każdy z nich musi sprzedawać towary wymienione w przepisie, a mianowicie prasę, papierosy i artykuły drobne oraz kwiaty, ze względu na to, że w przepisie użyta jest koniunkcja ("oraz"). Zdaniem Sądu właściwa wykładnia § 81 ust. 1 pkt 3 MPZP prowadzi do wniosku, że bez względu na konstrukcję kiosku lub kiosków łączna powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 15 m2. Mowa jest przecież o obiektach realizowanych w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych. Musi być ponadto utrzymana proporcja między drobną zabudową (kiosk, trafika itp.) a powierzchnią placu im. [...]. Prawidłową wykładnią, którą należy stosować do powołanego przepisu powinna być wykładnia funkcjonalna, tj. biorąca pod uwagę skutki społeczno-gospodarcze określonego zastosowania przepisu. Z powyższych powodów Sąd uznał, że argumentacja skarżącej odnosząca się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nietrafna. Sąd uznaje również za zasadne zastrzeżenia podniesione przez organy pierwszej instancji wobec projektu budowlanego i odnoszące się do szczegółowych rozwiązań w zakresie sieci kanalizacyjnych i energetycznych. Podobnie należy potraktować uwagi dotyczące ochrony przeciwpożarowej. 10. Uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadniają również zastrzeżenia skarżącej wobec stanowiska organów w kwestii odmowy zawieszenia postępowania i przedłużenia terminu wyznaczonego skarżącej na uzupełnienie wniosku o pozwolenia na budowę i doprowadzenie projektu inwestycji do zgodności z prawem. Sąd zwraca uwagę, że generalną zasadą przyjętą przez ustawę Prawo budowlane w odniesieniu do postępowania o pozwolenie na budowę jest sprawność tego postępowania. Nie powinno ono toczyć się zbyt długo, ponieważ jest to postępowanie, które przesądza o powodzeniu określonych inwestycji finansowych. Dlatego też przepisy ustawy nie przewidziały maksymalnego terminu, w którym powinno zakończyć się postepowanie na podstawie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W art. 35 ust. 6 pr.bud. przewiduje się jednak, że organ ma obowiązek wydać pozwolenie w terminie 65 dni pod groźbą nałożenia na organ administracji architektoniczno-budowlanej kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jeśli więc organ ponosi odpowiedzialność za naruszenie zasady sprawności postępowania, to trudno przyjąć interpretację, że inwestor może w dowolny sposób przedłużać okres trwania takiego postępowania. Dlatego też zgodnie z art. 35 ust 3 pr.bud. organ może nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając jednocześnie termin ich usunięcia, a jednocześnie po jego bezskutecznym upływie zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Sposób sformułowania wskazanego przepisu sugeruje wyraźnie, że o terminie usunięcia braków w projekcie budowlanym lub naruszeń prawa w związku z wnioskiem inwestora, decyduje właściwy organ w ramach przyznanego mu swobodnego uznania administracyjnego. Oczywiście swobodne uznanie w omawianym zakresie nie może oznaczać całkowicie dowolnego, a zwłaszcza nieracjonalnego, terminu. Biorąc wszakże pod uwagę niewielkie wymiary inwestycji będącej przedmiotem postępowania oraz znikomą złożoność konstrukcyjną i technologiczną, termin 30 dni zastrzeżony w postanowieniu nr [...] z [...] lipca 2017 r. należy uznać wystarczający, a odmowę jego przedłużenia za uzasadnioną. 11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.