VII SA/Wa 2610/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 2610/14 UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2013 r. poz. 1409) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia W.K., wniósł sprzeciw do zamiaru budowy ogrodzenia przy ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...],[...] oraz [...] z obrębu [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5.06.2014 r. wpłynęło zgłoszenie W. K. w sprawie zamiaru budowy ogrodzenia przy ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...],[...] oraz [...] z obrębu [...]). Planowana budowa ogrodzenia w ocenie organu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] uchwalonego uchwałą Rady m. [...] nr [...] z dnia [...].05.2009 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...].07.2009 r., Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działki [...] oraz [...] z obrębu [...] przeznaczone są pod drogi: [...] - ul. [...] , ul. dojazdowa oraz [...] - proj. Trasa [...], ulica główna ruchu przyspieszonego. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2013 r. poz. 1409), właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. K.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wskazała, iż negatywna decyzja Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy [...] -[...] dla budowy ogrodzenia działek [...] i [...] argumentowana była naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka decyzja wobec zgłoszenia ogrodzenia działki siatką, na podmurówce z prefabrykowanych elementów systemowych jest nadinterpretacją art. 30 ust 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane oraz jest wysoce krzywdząca. Odwołująca się wskazała , że pierwsze plany zakładające budowę drogi w tym miejscu, sięgały lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku. Minęło 50 lat, a droga nie powstała. W obecnym planie zagospodarowania przestrzennego działki [...] i [...], są co prawda zajęte pod drogę, jednak Wieloletnia Prognoza Finansowa Miasta [...] na lata 2014-2042 nie przewiduje tej inwestycji. Utrzymanie w mocy sprzeciwu, pozbawi ją możliwości korzystania z własności, co koliduje z przepisami o poszanowaniu własności w demokratycznym państwie. Dalej wskazała, że pierwszymi właścicielami nieruchomości byli jej dziadkowie- małżeństwo S.. W okresie Polski Ludowej, Polskie Koleje Państwowe przywłaszczyły kawałek tej nieruchomości (obecna dz. [...] - [...] m kw.) na poprowadzenie bocznicy do składu budowlanego znajdującego się w pobliżu . Po jakimś czasie Zarząd Dróg Miejskich, nie mogąc poprowadzić jezdni po torach kolejowych, w celu połączenia ulicy [...] i [...], zajął kolejny kawałek działki (nr [...] o pow. 199m kw). Droga powstała, lecz ze względu na słabą widoczność, minimalny ruch oraz bliskie sąsiedztwo torów kolejowych, nie pozwalające na polepszenie warunków ruchu, zamknięto odcinek [...] dla ruchu kołowego. Obecnie drogi nie ma, bocznica kolejowa też nie istnieje, a na miejscu dawnego składu budowlanego stoi nowo wybudowane osiedle [...] Na wyrysie z planu zagospodarowania przestrzennego linia określająca przyszłą trasę wyraźnie załamuje się na przedmiotowych działkach, tak żeby "na siłę" włączyć je do trasy. W chwili tworzenia obowiązującego dziś planu zagospodarowania terenu nie było oficjalnego właściciela, nie szukano spadkobierców. Postanowienie Sądowe o nabyciu spadku pochodzi z dnia [...] maja 2011r. Obecnie władającymi całą nieruchomością są spadkobiercy małżeństwa S.. PKP jak i Zarząd Dróg Miejskich, decyzją Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z dnia [...].03.2013 r. zostali wykreśleni jako władający. Decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r. działka [...] została wykreślona z ewidencji terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe. Dalej wskazała , że obecni współwłaściciele chcą płacić należności podatkowe z tytułu podatku od nieruchomości, ale jednocześnie chcą używać swojej własności. Aktualnie w rejestrach geodezyjnych i księdze wieczystej nr. [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nanoszone są zmiany oznaczenia użytków dla działki [...] z Tk na Bp, dla działki [...] z dr na Bp - zgodnie ze stanem faktycznym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2014r., wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia przez W.K. zamiaru budowy ogrodzenia przy ul. [...] w [...] (dz. nr ew. [...],[...] oraz [...] z obrębu [...]) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...]. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zlecił Prezydentowi m. [...] przeprowadzanie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzyskanie i przekazanie do organu odwoławczego, na podstawie informacji z rejestru gruntów, mapy ukazującej wzajemne położenie działek: nr ew. [...],[...] oraz [...] z obrębu [...], z naniesioną linią rozgraniczającą ulicę, ustaloną na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] uchwalonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Przy piśmie z dnia [...] września 2014 r., organ stopnia podstawowego, przekazał kserokopię mapy ukazującej wzajemne położenie działek: nr ew. [...],[...] oraz [...] z obrębu [...], z naniesioną linią rozgraniczającą ulicę. W ocenie Wojewody [...] zaskarżona decyzja Prezydenta m. [...] odpowiada prawu - organ zasadnie wniósł sprzeciw wobec planowanej inwestycji powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Na gruncie niniejszej sprawy zdaniem organu wojewódzkiego wystąpiła przesłanka z pkt 2 art. 30 ust. 6 ww ustawy uzasadniająca wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. W obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Stołecznego [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr [...], poz. [...]), działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oznaczono symbolem 42KDD oraz 1KDGP. Symbole te w ww. planie stanowią oznaczenie ulic [...] i trasę [...]- ulicę główną ruchu przyspieszonego. Dlatego planowana inwestycja polegająca na budowie ogrodzenia przy ul. [...] w [...] w liniach rozgraniczających ulicę, jest niezgodna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, iż w przypadku ustalenia, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego planu miejscowego właściwy organ jest obowiązany wnieść sprzeciw, w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym roboty budowlane muszą być zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Zarówno orzecznictwo sądowo-administracyjne jak i doktryna są zgodne, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami planu. W wyroku NSA z dnia 27.08.1998 r. sygn. akt IV SA 993/06 stwierdzono: "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza, że ma moc wiążącą tak jak akt normatywny i musi być respektowany bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóki nie zostanie zmieniony". W.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014r., utrzymującą w mocy decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2014r. zgłaszającą sprzeciw do budowy ogrodzenia przy ul. [...] w [...] na działce ewidencyjnej nr [...],[...] oraz [...] z obrębu [...]. Domagała się jej uchylenia wydanych decyzji, wskazując na niewłaściwą interpretację prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że interpretacja art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego czyni opartą na nim decyzję, sprzeczną z art. 35 ustawy o planowaniu przestrzennym, dozwalającą na dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu objętego planem, jeżeli plan ten nie ustala innego, tymczasowego, sposobu jego wykorzystania. Skoro do treści prawa własności (art. 140 kc) należy prawo korzystania z rzeczy przez właściciela z wyłączeniem osób trzecich to ogrodzenie nieruchomości jest sposobem realizacji tego uprawnienia co oznacza, że zamiar ogrodzenia, nawet powstały po uchwaleniu planu, nie jest nowym wobec dotychczasowego sposobem zagospodarowania gruntu. Nadto skarżąca przedłożyła pismo Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia [...].10.2014r, z którego wynikało, że realizacja budowy Trasy [...], nie jest planowana w najbliższym 30-leciu (Wieloletnia Prognoza Finansowa na lata 2014-2042). Powoływała się na obowiązek interpretacji każdej normy prawnej w zgodzie z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem postępowania sądowego była decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, który wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia przy ul. [...] w [...] (dz. ew. nr [...],[...]oraz [...]z obrębu [...]).. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, był przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). W myśl przywołanego przepisu kompetentny organ zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, które dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Z przepisu tego wynika, że gdy na terenie objętym zgłoszeniem obowiązuje plan miejscowy, organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w zgłoszeniu dotyczących rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości fakt, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są źródłem prawa na obszarze którego dotyczą. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, dotyczące zarówno rodzaju jak i zakresu robót budowlanych, polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz możliwości dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Z przepisów tych wynika zatem obowiązek organu wyrażenia sprzeciwu dla danej inwestycji w sytuacji ustalenia przez organ niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestią mającą podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie było ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], uchwalonego Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]z dnia [...] maja 2009 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...].07.2009 r., Nr [...], poz. [...]. Zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działki [...]oraz [...] z obrębu [...] przeznaczone są pod drogi: 42KDD - ul. [...], ul. dojazdowa oraz 1KDGP - proj. [...], ulica główna ruchu przyspieszonego. W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych wyżej postanowień planu miejscowego obowiązującego dla terenu działek nr [...] oraz [...] z obrębu [...] planowana budowa ogrodzenia jest niedopuszczalna, bowiem podstawowym przeznaczeniem jest droga. Nie bez znaczenia są również dalsze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwarte w: § 5 ust. 3 ustala się dla ogrodzeń realizowanych przy ulicach, placach i ciągach pieszych następujące warunki: a) nieprzekraczalna wysokość do 2,20m nad poziom terenu; b) lokalizacja wzdłuż linii rozgraniczającej ulicy z dopuszczalnym, lokalnym wycofaniem do 1m w głąb działki; c) ażurowa struktura o prześwicie przynajmniej 50% od wysokości 0,6m nad poziom terenu; d) zabrania się lokalizowania ogrodzeń na terenach zawartych między liniami rozgraniczającymi ulic, placów i ciągów pieszych, przy czym nie uważa się za ogrodzenia elementów małej architektury takich jak: pachołki, słupki, pojemniki z zielenią i inne. § 8. 1. Ustala się następujące zasady kształtowania przestrzeni publicznych, do których należą: 1) tereny przeznaczone dla realizacji inwestycji celu publicznego; 2) tereny dopuszczone dla realizacji inwestycji celu publicznego; 3) wyznaczone na rysunku planu tereny ciągów pieszych wewnątrz terenów o różnym przeznaczeniu. 2. Tereny, o których mowa ust. 1 wymagają szczególnego opracowania miejsc koncentracji ruchu pieszego w postaci posadzki, małej architektury oraz starannej aranżacji zieleni towarzyszącej. 3. Dla przestrzeni publicznych ustala się obowiązek zapewnienia dostępności osobom niepełnosprawnym do: 1) terenów komunikacji: ulic, placów, ciągów pieszych, przejść pieszych, przystanków komunikacji miejskiej, w tym poprzez likwidację progów wysokościowych, 2) obiektów usługowych i mieszkalnych oraz terenów zieleni urządzonej. 4. Ustala się zakaz tworzenia trwałych przegród w dostępie do terenów przestrzeni publicznych, z wyłączeniem możliwości grodzenia i zamykania parków i cmentarzy w porze nocnej, przy czym nie uważa się za ogrodzenia elementów małej architektury takich jak: pachołki, słupki, pojemniki z zielenią i inne. Słusznie interpretują więc organy, że niedopuszczalna jest jakakolwiek nowa zabudowa nawet, w formie łatwej do likwidacji w przyszłości. Podkreślić należy, że w zakresie inwestycji na działkach [...]oraz [...]z obrębu [...], plan dopuszcza wyłącznie lokalizację dróg. Powyższy zapis jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wprawdzie art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. z 647 z późn. zm.) stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania - jednak § 12 planu miejscowego stanowi, że ustala się zasady i terminy tymczasowego zagospodarowania terenów: do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z ustalonym w planie: a) dopuszcza się użytkowanie terenów wyłącznie w sposób dotychczasowy; b) zakazuje się przebudowy, rozbudowy i nadbudowy istniejącej zabudowy, niezgodnej z przeznaczeniem terenu; c) zakazuje się realizacji urządzeń komunikacyjnych oraz urządzeń infrastruktury technicznej, które miałyby służyć obsłudze wyłącznie istniejącej zabudowy, niezgodnej z przeznaczeniem terenu. Przyjmując interpretację zapisów planu prezentowaną przez skarżącą, to jest dopuszczenia do czasu budowy dróg innej zabudowy, należałoby zawsze zezwolić na wybudowanie obiektu kubaturowego czy też innego, póki droga nie powstanie. Trafne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że przedstawione zgłoszenie na budowę ogrodzenia, jest niezgodne z zapisami planu miejscowego. Plan miejscowy jako akt normatywny powszechnie obowiązujący, zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony lub zmieniony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa. W przypadku ustalenia przez organ naruszenia planowanej inwestycji z treścią planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ ma obowiązek na wnieść sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż zgłoszenie budowy ogrodzenia okazało się niezgodne z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym organy obu instancji były związane. Nie zmienia tego podnoszony przez skarżącą argument, że brak ogrodzenia powoduje niemożność korzystania z przedmiotowego terenu. Sposób zagospodarowania terenów, w tym dopuszczalnej zabudowy regulują przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oddając te zagadnienia do szczegółowego uregulowania samorządom terytorialnym w zakresie ich władztwa poprzez uchwalenie planów miejscowych i uregulowanie w nich zasad zagospodarowania terenów położonych w granicach tych samorządów, zarówno gminy, jak i województwa. Nieskuteczne było zatem powoływanie się ma przepisy kodeksu cywilnego, czy też oznaczenie nieruchomości w księgach wieczystych, gdyż przepisy te mają zastosowanie w innym zakresie, niż będąca przedmiotem rozpoznania dopuszczalna zabudowa na działce nr [...]i [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie dominuje pogląd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OSS 2000, Nr 1, poz. 4). Dlatego działaniu organów administracji w niniejszej sprawie nie można zarzucić naruszenia prawa własności skarżącej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.