VII SA/Wa 2620/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. VII Sa/Wa 2620/11 UZASADNIENIE Decyzją z [...] września 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks 1 postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r.. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W. S. oraz odwołania S. T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 06.2011 r., uchylającej własną decyzję z dnia [...].07.2006 r. i nakazującej S. T. przymusową rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości W. [...], gmina K., działka nr ewid. [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2011 r. oraz na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 a k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2006 r., znak: [...] z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. i stwierdził wydanie w/w decyzji z dnia [...].07.2006 r. z naruszeniem prawa. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...].01.2006 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał S. T. rozbiórkę części obiektu budowlanego: wykonanych w 2004 r. robót budowlanych - rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości W. [...], gmina K., W uzasadnieniu w/w decyzji z dnia [...].01.2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wskazał, iż nie jest możliwe zastosowanie w stosunku do w/w samowoli budowlanej procedury określonej w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r., albowiem miejscowość K. nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a na dzień wszczęcia postępowania nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...].07.2006 r., znak: [...] [...] WINB utrzymał w mocy w. w decyzję PINB w M. z dnia [...].01.2006 r. Pismem z dnia 15.01.2008 r. S. T. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją [...] WINB z dnia [...].07.2006 r. We wniosku o wznowienie postępowania S. Ta. powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007 r., sygn. akt P 37/06, opublikowany w dniu 29.12. 2007 r. w Dzienniku Ustaw z 2007 r. Nr 247, poz. 1844. W w/w wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż " art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Postanowieniem z dnia [...].04.2008 r. [...] WINB wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...].07.2006 r. W związku z wezwaniem [...] WINB z dnia [...].07.2009 r, przy piśmie z dnia 23.07.2009 r. S. T. przedłożyła ostateczną decyzję Wójta Gminy w K. z dnia [...].11.2006 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Decyzją z dnia [...].01.2010 r. [...] WINB uchylił własną decyzję z dnia [...].07.2006 r. i w następujący sposób rozstrzygnął o istocie sprawy: " uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r., w przedmiocie nakazania rozbiórki rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości W. nr [...] gm. K. - działka nr ewid. gr. [...] " i orzekł, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2007. r., sygn. akt P 37/06 przy braku wymaganego postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 ust. 2 -5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, o odmowie nałożenia na inwestora S. T. obowiązku przymusowej rozbiórki, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości W. [...], gmina [...] - działka nr ewid. gruntu [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...].03.2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości w/w decyzję [....] WINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na fakt, że przed wydaniem decyzji z dnia [...].01.2010 r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie przeprowadził postępowania z art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 Prawa budowlanego, błędnie przyjmując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że to organ powiatowy jest właściwy do przeprowadzenia "postępowania legalizacyjnego". Ponownie rozpatrując sprawę [...] WINB postanowieniem z dnia [...].02. 2011 r. wstrzymał S. T. roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości W. [...], gmina K., działka nr ewid. [...] oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31.03.2011 r., następujących dokumentów: oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. W związku z nie przedłożeniem kompletnej dokumentacji nałożonej powyższym postanowieniem (S. T. przedłożyła jedynie oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane), decyzją z dnia [...].06.2011 r. [...] WINB uchylił własną decyzję z dnia [...].07.2006 r. i nakazał S. T. przymusową rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości w miejscowości W. [...], gmina K., działka nr ewid. [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołania od w.w decyzji [....] WINB wnieśli W. S. oraz S. T.. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2011 r. oraz na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 a k.p.a. i art. 146 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2006 r. z przyczyny wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. i stwierdził wydanie w/w decyzji z dnia [...].07.2006 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ podkreślił, że postępowanie odwoławcze jest kontynuacją postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniać wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły między wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania. Organ powołał art. 146 § 1 k.p.a. i ustalił, że ostatnie doręczenie decyzji [...] WINB z dnia [...].07.2006r. objętej wnioskiem o wznowienie postępowania nastąpiło w dniu [...].07.2006 r. Organ stanął na stanowisku, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów jako negatywnej przesłanki uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin ten nie może zostać przywrócony na podstawie art. 58 k.p.a., a jego upłynięcie pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Wobec powyższego organ odwoławczy stanął na stanowisku, że utracił podstawę do orzekania o uchyleniu decyzji [...] WINB z dnia [...].07.2006 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego i może jedynie wydać decyzję stwierdzającą wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania wniesionego przez S. T. organ podniósł, że jakkolwiek postanowieniem [...] WINB z dnia [...].02.2011 r. wyznaczono termin do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, do dnia 31.03.2011 r., to jednak decyzja wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [...].06.2011 r. ( nakazująca rozbiórkę spornej inwestycji w związku z nieprzedłożeniem dokumentów ) wydana została dopiero [...].06.2011 r. Tym samym nie sposób przyjąć, aby - w świetle całokształtu niniejszej sprawy - rozbiórka spornego obiektu budowlanego została orzeczona przedwcześnie, bez uwzględnienia wniosku inwestora o przedłużenie terminu złożenia brakującej dokumentacji. Ostatecznie organ wskazał, że z uwagi na upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., wykluczający możliwość uchylenia decyzji [...] WINB z dnia [...].07.2006 r. oraz orzeczenia co do istoty sprawy, przedłożony przez Panią S. T. przy piśmie z dnia 08.09.2011 r. projekt budowlany nie mógł zostać uwzględniony w prowadzonym przed GINB postępowaniu odwoławczym. Skargę na powyższą decyzję wywiodła S. T.. Zarzuciła jej: - naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art.146 § 1 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r.pomimo podstaw do jej uchylenia. Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa gdyż w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. domagała się ona uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie w części nakazującej przymusową rozbiórkę części obiektu budowlanego i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, a co za tym idzie utrzymania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie uchylającym decyzje z dnia [...] lipca 2006 r. Skarżąca podnosiła także, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w dniu [...] czerwca 2011 r. ,a zatem przed upływem pięcioletniego terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., tym samym organ odwoławczy był uprawniony do utrzymania rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., uchylenia zaskarżonej decyzji w części nakazującej przymusową rozbiórkę części obiektu budowlanego i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. W ocenie skarżącej nie sposób zgodzić się z dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego interpretacją art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którą, organ II instancji rozpatrując sprawę w której organ I instancji uchylił decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., również jest związany tym terminem i nie może uchylić decyzji po jego upływie. Skarżąca podkreślała, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej dysponowały niezbędnym czasem by przed terminem określonym w art. 146 § 1 uchylić decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był uprawniony do uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części nakazującej skarżącej przymusową rozbiórkę części obiektu budowlanego i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, jak również przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego, w związku z przedłożeniem przez skarżącą wszystkich niezbędnych dokumentów, postępowania legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. § 2. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Prawidłowo zatem, wobec złożonego w terminie wniosku skarżącej, Postanowieniem z dnia [...].04.2008 r. [...] WINB wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...].07.2006 r. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145. § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W ocenie Sądu prawidłowe też jest stanowisko organu, że postępowanie odwoławcze jest kontynuacją postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniać wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły między wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania. Organ prawidłowo ustalił, że ostatnie doręczenie decyzji [...] WINB z dnia [...].07.2006r. objętej wnioskiem o wznowienie postępowania nastąpiło w dniu 22.07.2006 r. W wyroku z 28 września 2010r.(sygn. akt I OSK 1604/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146. k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu skarżonej decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca uchylenie tej decyzji. W wyroku z 18 lutego 2010 r. (sygn. akt I OSK 561/09) Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że: 1. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. 2. Powadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. 3. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Zgodnie z art.151 §2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Prawidłowo zatem uznał organ, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Jednocześnie upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin ten nie może zostać przywrócony na podstawie art. 58 k.p.a., a jego upłynięcie pozbawia organ prowadzący wznowione postępowanie możliwości orzeczenia co do istoty sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem przedłożony przez skarżącą w toku postępowania odwoławczego projekt budowlany nie mógł zostać uwzględniony. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.