VII SA/Wa 2628/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi B.Z. i J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] w [...] będącej własnością E i H K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B Z i J Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B Z i J Z, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w związku z pismem B i J Z z dnia 1[...] października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] grudnia 2015 r. czynności kontrolne, w toku których stwierdzono, że na działce nr [...] w [...] będącej własnością E i H K znajduje się budynek mieszkalny. W toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji ustalono, iż przedmiotowy budynek zrealizowano w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1995 r., znak: [...], a decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...], znak: [...], udzielono pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. W dalszym toku postępowania decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], wydaną w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B i J Z, uchylił w całości ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. ponownie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr [...] w [...] będącej własnością E i H K. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz podkreślił, że organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), ponadto ciąży na nim ustawowy obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Następnie, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił, iż właściciele nieruchomości posiadają stosowne pozwolenie na budowę oraz zgodę właściwego organu na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego. Materiał dowodowy potwierdza dokonane w tej materii ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ zaznaczył, że istota wniosku B i J Z z dnia [...] października 2015 r. inicjującego prowadzone postępowanie sprowadzała się do stwierdzenia, że inwestor przystąpił do budowy przedmiotowego obiektu przed datą uzyskania pozwolenia na budowę tj. przed dniem [...] lipca 1995 r. Stosując się do zaleceń wynikających z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., organ powiatowy przesłuchał świadków wskazanych przez B i J Z na okoliczność daty rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]. I tak, M N, T N, W Ś i J K oświadczyli, że nie posiadają wiedzy dotyczącej daty rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast zeznania świadka S Z, w ocenie organu odwoławczego, nie mogą zostać uznane za wiarygodne. Wprawdzie ww. osoba oświadczyła, iż roboty budowlane związane z wykopami prowadzone były już w marcu 1995 r. natomiast roboty związane z realizacją podpiwniczenia wykonywano w maju i czerwcu tego roku to jednak w świetle ustaleń dokonanych przez organ powiatowy wskazujących, że sporny budynek jest budynkiem niepodpiwniczonym, zeznania tego świadka, uznać należy za niewiarygodne. W przedstawionych wyżej okolicznościach, zdaniem organu II instancji, za zasadne wydaje się zatem stwierdzenie, iż jedynie prawidłowym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie, wobec braku potwierdzenia faktu rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych związanych z realizacją spornego budynku przed datą uzyskania pozwolenia na budowę było umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania prowadzonego w sprawie ww. inwestycji. Ustosunkowując się do wywodów i zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do badania dowodu w postaci nagrania wideo złożonego do akt sprawy. Dodał także wskazując na uzasadnienie decyzji organu powiatowego, że sami skarżący posiadając wiedzę o rzekomych nieprawidłowościach dotyczących inwestycji na sąsiedniej działce, nie zareagowali w żaden sposób przez okres 20 lat. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B Z i J Z, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przesłuchania wszystkich zgłoszonych w sprawie świadków oraz niezapoznanie się z materiałem dowodowym w formie nagrania i nieokazanie tego nagrania świadkom. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że na wezwanie organu powiatowego z dnia [...] maja 2016 r. jedynie oni przedłożyli listę świadków, wśród których znaleźli się najbliżsi sąsiedzi jak również S Z, członek ich rodziny, a jednocześnie uczestnik procesu budowlanego dotyczącego ich domu, który był częstym gościem na posesji, co umożliwiło mu również obserwowanie tego co dzieje się na działce sąsiadów. W toku przesłuchania świadkowie zeznali, że nie pamiętają szczegółów związanych z budową domu E i H K i nie są w stanie określić kiedy się ona rozpoczęła. Mimo usilnych próśb pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] nie chcieli udostępnić wspomnianym świadkom materiału dowodowego w postaci nagrania. Uznali to za czynność zbędną, choć organ administracji publicznej niejako jest zobowiązany do takich czynności skoro mają one istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego. Podkreślili, że nie jest im wiadome z jakich przyczyn zeznania S Z, pomimo ich spójności i rzeczowości zostały uznane za niewiarygodne. Zauważyli, że organ powiatowy podpierał się faktem, iż S Z zeznał, że w marcu 1995 r. na działce E i H K stawiane były elementy podpiwniczenia domu choć dom ten z ustaleń obecnych, nie jest podpiwniczony. W ocenie strony, nie jest to jednak argument godny podniesienia, bowiem osoba nie wykształcona w kierunku budownictwa nie musi cechować się znajomością poprawnego nazewnictwa elementów konstrukcyjnych budynku. Świadek ten kilkukrotnie, dobitnie zeznał, że widział budowę jak również później już istniejący element domu, to czy było to podpiwniczenie czy po prostu wysoka ściana nośna nie powinno odgrywać na tyle znaczącej roli, by tylko na takiej podstawie całość jego zeznań uznać za niewiarygodne. Skarżący, ponadto podnieśli, że w okresie między przesłuchaniem powołanych świadków a wydaniem decyzji administracyjnej do organu powiatowego w dniu [...] czerwca 2016 r. wpłynął wniosek złożony przez pełnomocnika p. K, mecenasa A B, który powołując się na art. 75 § 1 k.p.a. zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań kolejnych świadków. Wniosek ten jednak pozostał bez rozpoznania. Strona uznała to za celowe działanie organu na szkodę w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo zauważyli, że budzącym zastanowienie pozostaje też fakt, że spośród ośmiu osób tym razem powołanych przez p. K żadna nie brała udziału w procesie budowlanym. Państwo K mimo, iż doskonale znają personalia osób, które przyczyniły się do powstania ich domu, żadnej z tych osób nie podali jako świadka. B Z i J Z wskazali także, że działania podejmowane przez inspektora M W spowodowały, iż złożyli oni wniosek o przeniesienie przedmiotowego postępowania do innego równorzędnego organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] postanowił jednak odmówić wyłączenia osoby M W od prowadzenia ww. postępowania. W ich przekonaniu organ dokonał błędnej interpretacji przepisów, bowiem w zaistniałej sytuacji jak najbardziej istnieje przesłanka dająca możliwość wyłączenia przasnyskiego organu od dalszego postępowania w sprawie, określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem B Z i J Z z dnia [...] października 2015 r., którym zwrócili się do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. K P [...] w [...], na działce o nr ewid. [...], stanowiącej własność E K i H K. Przeprowadzenie postępowania, konieczne było, w ich ocenie, ze względu na to, że ww. budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z prawem, w sposób nielegalny. Z dowodu w postaci nagrania wynika, że budynek został wybudowany przed otrzymaniem wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, iż ww. inwestycja realizowana była na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1995 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę. W ustawowym terminie nie zostało wniesione odwołanie od ww. decyzji przez strony postępowania, w tym skarżących. W dniu [...] lutego 2001 r. decyzją nr [...], Starosta Powiatowy w [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że H i E K do zawiadomienia o oddaniu do użytkowania dołączyli dziennik budowy wraz z oświadczeniem kierownika budowy, inwentaryzację geodezją powykonawczą. Organ stwierdził, po przeprowadzeniu kontroli sprawdzającej, że budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem i nadaje się do użytkowania pomimo nie wykończenia piętra budynku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny (zob. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11; z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10). Słusznie zatem uznał organ nadzoru szczebla powiatowego, że jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania administracyjnego, albowiem w ramach swoich kompetencji, nie ma możliwości podjęcia działań, które zakończyłyby się rozstrzygnięciem w formie nakazu lub zakazu. Istota wniosku B Z i J Z inicjującego niniejsze postępowanie administracyjne sprowadzała się do stwierdzenia, że inwestor przystąpił do budowy obiektu przed datą uzyskania pozwolenia na budowę. Na marginesie zauważyć należy, iż zastrzeżenie to skarżący złożyli dopiero po 20 latach, od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, jednakże ta kwestia, pozostaje bez wpływu na tok prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, a to z uwagi, jak wyżej wskazano, że organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego nie był władny prowadzić jakiegokolwiek postępowania, które zakończyłoby się merytorycznym rozstrzygnięciem, zobowiązującym inwestora do określonego zachowania się, w formie nakazu lub zakazu. Brak było podstaw do władczej ingerencji organu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.