VII SA/Wa 2629/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A R na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm. - dalej jako specustawa drogowa), po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dokonał zmiany decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], uchylającej w części i orzekającej w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Budowa autostrady [...] na odcinku [...]. Cześć II - odcinek projektowy nr 2 długości 42,8 km - granica woj. [...] - węzeł [...] (z węzłem) odcinek "F" - węzeł [...] (z węzłem) - węzeł [...] (z węzłem), od km [...] do km [...]", sprostowaną postanowieniem Wojewody [...]z dnia [...] października 2014 r. znak [...]. Zmiana dotyczyła modyfikacji numerów działek z dotychczas ujętych w decyzji [...] ([...]i [...]) na [...] ([...]i [...]) znajdujących się w [...], obr. [...]. Powodem dokonanej zmiany jest ujawnienie w Ewidencji Gruntów i Budynków podziału działki nr [...]na działki nr [...]i [...]. Właścicielem działki [...]jest przy tym nadal Skarb Państwa. We wszystkich dokumentach figuruje powyższa numeracja, zatem w chwili obecnej jedynym dokumentem, w którym nie została dokonana zmiana działek powstałych po podziale działki nr [...]jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z tym w decyzji Ministra zmieniono punkt III stanowiący dotychczas zapis o utrzymaniu w pozostałym zakresie w mocy zaskarżonej decyzji", poprzez dodanie w jego miejsce nowych zapisów z numeracją działek. Dokonane korekty uwzględniają zmianę numerów działek wydzielonych z działki nr [...]. II. W przewidzianym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł A R (dalej również jako Skarżący), kwestionując decyzję w całości. Po jego rozpatrzeniu, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powodem takiego rozstrzygnięcia był stwierdzony przez organ brak interesu prawnego po stronie Skarżącego. A R nie figuruje bowiem jako właściciel ani użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w szczególności z akt nie wynika, aby Skarżący był właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja zmieniająca. Nie ma także dowodów wskazujących a to, aby Skarżącemu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji lub wobec których określono ograniczenia w korzystaniu. Wykazując posiadanie interesu prawnego w niniejszej sprawie, Skarżący wskazał, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zostanie uniemożliwiony dostęp do działek nr [...]i [...] , z obrębu [...], stanowiących jego własność, poprzez drogę publiczną (ul. [...]). Ponadto, według skarżącego, w wyniku realizacji ww. przedsięwzięcia do rzeki [...i zostaną skierowane dwoma rowami odkrytymi wody deszczowe z odcinka "F" autostrady [...] , które z całą pewnością zaleją obszar doliny rzeki [...] oraz działki nr [...][...]i [...], z obrębu [...], stanowiące własność Skarżącego, ujawnioną w księdze wieczystej nr [...]. Według Ministra, A R nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, wywodzony z zastrzeżeń względem przewidywanych utrudnień dla nieruchomości stanowiących jego własność, a mających mieć swoje źródło w rozwiązaniach technicznych zatwierdzonych decyzją o zezwoleniu na realizację planowanego przedsięwzięcia. Zastrzeżenia Skarżącego co do sposobu realizacji przedmiotowej inwestycji oraz próba powiązania realizacji planowanego przedsięwzięcia z ewentualnym negatywnym wpływem na nieruchomości stanowiące jego własność, położone w znacznej odległości od przebiegu odcinka "F" autostrady [...] , nie są wystarczające do uznania, że przysługuje mu interes prawny. W konkluzji Minister zauważył, że z uwagi na przedmiot postępowania (zmiana decyzji ma charakter wyłącznie dostosowujący i nie ingeruje w jej zakres - nie zmienia przebiegu inwestycji), który w ogóle nie dotyczy nieruchomości Skarżącego, nie ma on przymiotu strony w tym postępowaniu. Organ zauważył także, że jeśli w ocenie Skarżącego decyzja Wojewody [...] oraz decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (pierwotne decyzje zezwalające na budowę drogi) były wadliwe, to mógł on skorzystać z prawa wniesienia skargi do sądu. Jako, że uruchomione przez niego postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji zmieniającej - dotyczącej wyłącznie działki, w odniesieniu do której skarżącemu nie przysługują żadne prawa rzeczowe - nie może być traktowane jako substytut postępowania zwykłego, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego, w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. III. Skargę na powyższą decyzję wniósł A R. Choć skarga nie zawiera wprost sformułowanych zarzutów oraz zakresu zaskarżenia to jednak z jej istoty wynika, że Skarżący jest niezadowolony z rozstrzygnięcia a w związku z tym należy przyjąć, że kwestionuje decyzję Ministra w całości. W uzasadnieniu złożonego środka wskazano przede wszystkim na długotrwałość procedowania Ministra w przedmiocie jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z niezrozumiałych powodów Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wycofał z obrotu prawnego zgody na realizację inwestycji drogowej wydanej przez Wojewodę [...] nr [...]z dnia [...] sierpnia 2014 r. lub nie przeniósł na rzecz wykonawcy po przeprowadzeniu jego wyłonienia w trybie "projektuj i buduj" a przyzwolił na nieformalne posługiwanie się przez wyłonionego wykonawcę ww. decyzją wraz z dokumentacją projektową za którą zapłacił autorowi firmie [...]Sp. z o.o. Minister zdaniem Strony nie uzasadnił dlaczego rozpatrzył czy posiada on interes prawny w sprawie która została wszczęta na wniosek Inwestora (zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a.) a nie rozpatrzył istnienia interesu prawnego w sprawie inwestycji prowadzonej w trybie "projektuj i buduj", który to tryb zmusza wykonawcę inwestycji do przeprowadzenia postępowania od uzyskania decyzji "ZRID" do oddania inwestycji do użytku. W toczącym się postępowaniu o uzyskanie przez wykonawcę inwestycji zgody na realizację inwestycji drogowej interes prawny Skarżącego nie mógłby być kwestionowany. Zdaniem Skarżącego inwestor przeprowadził przetarg na wykonanie wspomnianego powyżej odcinka autostrady w formule "zaprojektuj i zbuduj", czyli wyłoniony wykonawca jest zmuszony do przeprowadzenia całej procedury sporządzenia projektu technicznego i uzyskania niezbędnych uzgodnień w tym pozwolenia na budowę lub całą tę procedurę już przeprowadził "w trybie specustawy drogowej". Innym wariantem realizacji inwestycji przez wykonawcę może być "odsprzedanie" przez "inwestora" gotowego projektu budowy odcinka autostrady wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i pozwoleniami. Dostrzeżone przeze Skarżącego uchybienia w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej sprawiaj jego zdaniem, że bardziej bezpieczną decyzją byłoby, o ile jest to możliwe prawnie, unieważnienie w całości przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wszczęcie postępowania od początku a nie poprzestanie na uznaniu, iż zaistniała w sygnaturze sprawy ‚"omyłka pisarska". IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. Merytoryczne rozważania należy rozpocząć od przybliżenia istoty postępowania administracyjnego, na kanwie którego doszło do wydania zaskarżonej decyzji, a wcześniej decyzji zakwestionowanej przez Skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowej. Otóż w niniejszej sprawie decyzja Ministra z dnia [...] maja 2018 r. została wydana na podstawie art. 155 k.p.a. a więc w trybie zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona (tu: Inwestor) nabyła prawo. Co istotne, zakres zmiany dotyczył wyłącznie działki nr ewid. [...]i to wyłącznie w kwestii formalnej, tj. dotychczasowy podział tej nieruchomości przyjęty w pierwotnej decyzji Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz częściowo reformatoryjnej decyzji Ministra z dnia [...] października 2015 r. jako tworzący działki nr ewid. [...]i [...]został zmodyfikowany na występujący obecnie podział na działki nr ewid. [...]i [...]. W postępowaniu tym ani nie rozważano ponownie przebiegu inwestycji, ani nie modyfikowano jej linii rozgraniczających, ani też nie wypowiadano się w stosunku do innych nieruchomości niż powyżej wskazane. Przechodząc zatem do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97). Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. W postępowaniu budowlanym (toczącym się w zwykłym trybie), tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.), a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Przepisy te nie mają jednak zastosowania w sprawie dotyczącej wydania (jak również wszelkiej modyfikacji) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 28 ust. 2 P.b. został bowiem wprost wyłączony ze stosowania w tego rodzaju sprawach na mocy art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Jak słusznie jednak wskazuje Minister, wyłączenie tego przepisu oznacza, że interes prawny należy ustalać na podstawie ogólnej normy z art. 28 k.p.a. Niewątpliwie więc do kręgu zainteresowanych decyzją ZRID będą należeć te podmioty, których nieruchomości objęte są (bezpośrednio lub pośrednio) wydaną decyzją zezwalającą na budowę drogi. Należy przy tym uwzględniać i to, że przy tego rodzaju inwestycji, mającej charakter liniowy, podmiot zainteresowany może kwestionować wydane rozstrzygnięcie jedynie w takim zakresie, który go dotyczy. Inaczej mówiąc, dany podmiot, wywodzący swój interes prawny np. z prawa własności nieruchomości X, nie może podnosić zarzutów i kwestionować decyzji ZRID w zakresie, w jakim ta odnosi się do nieruchomości Y należącej do innego podmiotu. Wykraczałoby to poza uprawnienia jakie przysługują podmiotowi władającemu działką X. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy oraz uwzględniając zakres wydanej decyzji Ministra z dnia [...]maja 2018 r. (dotyczącej wyłącznie działki nr ewid. [...]z jej modyfikacjami po podziale) należy wskazać, że Skarżącemu słusznie odmówiono w tym postępowaniu statusu strony. Przede wszystkim podawane przez niego działki o nr ewid. [...],[...]i [...]pozostają w znacznej odległości od działek powstałych po podziale działki nr ewid. [...] (por. [...]). Nadto, jak wskazano, decyzja zmieniająca dotyczy wyłącznie "uporządkowania" stanu prawnego (numeracji) działek powstałych na skutek podziału nieruchomości [...], które nie należą do Skarżącego. Nie jest to więc źródłem interesu prawnego Skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy natomiast zauważyć, że w niniejszej sprawie nie mogą być podnoszone jakiekolwiek wadliwości związane z prawidłowością wydania pierwotnej decyzji ZRID, określającej przebieg inwestycji i jej istotne parametry, czy też dotyczące etapu jej realizacji. Te bowiem zarzuty mogły być wnoszone wcześniej, kiedy przysługiwało stronom postępowania prawo wniesienia odwołania a następnie skargi do sądu administracyjnego. Nie podlegają zatem badaniu w niniejszej sprawie kwestie związane z wadliwym zdaniem Skarżącego przekazaniem projektu budowlanego wykonawcy czy też potencjalnym zalewaniem jego nieruchomości poprzez odprowadzanie wód opadowych z odcinka "F" autostrady [...] dwoma odkrytymi rowami przekazującymi je dalej do rzeki [...]i zalewającymi jej dolinę, czy też z bezczynnością organu. W tej sytuacji Sąd stwierdza, decyzja Ministra umarzająca postępowanie w sprawie z wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zasadna. W tych okolicznościach oddalono skargę orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).