VII SA/Wa 263/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Finansów na rzecz K. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. (dalej: Ordynacja podatkowa) w związku z art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane -t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 (dalej: Prawo budowlane) - po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek K. G. - odmówił wnioskodawcy udzielenia ulgi poprzez umorzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, ustalonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2008 r., utrzymanym w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak [...] z 14 października 2008 r. z tytułu legalizacji samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K. nr [...], gminie M. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) ustalił dla K. G. opłatę legalizacyjną z tytułu legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K. nr [...], gminie M., w wysokości 50.000 zł. Na powyższe postanowienie K. G. złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...] WINB). Organ drugiej instancji postanowieniem znak [...] z [...] października 2008 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powyższe postanowienie, zgodnie z informacją udzieloną przez [...] WINB w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. stało się ostateczne z dniem 23 października 2008 r. a ponadto nie zostało zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 17 listopada 2008 r. K. G. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67 a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego nałożonej za samowolnie prowadzoną rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego w kwocie 50.000 zł. Zobowiązany umotywował wniosek tym, że prowadzenie robót odbywało się w porozumieniu oraz z pomocą projektanta o specjalności architektonicznej i zarazem kierownika budowy oraz robót o specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej. Podniósł, że w pełni polegał na profesjonalizmie kierownika budowy, zarówno w sferze jego przygotowania technicznego, jak i orientacji w przepisach budowlanych. Stwierdził, że naruszenie prawa nie miało związku z jego działaniem lub zaniechaniem, a wina nie leży po jego stronie, co powinno spowodować brak konieczności uiszczenia opłaty. Dodatkowo wskazał, iż z uwagi na sytuację materialną rodziny, opłata legalizacyjna w wysokości 50.000 zł będzie bardzo dużym obciążeniem dla gospodarstwa domowego i w praktyce nie będzie mogła zostać uiszczona. Postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie o umorzenie nałożonej na K. G. opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł zostało zakończone wydaniem decyzji nr [...] z [...] marca 2010 r., odmawiającej przyznania ulgi w ramach pomocy de minimis poprzez odmowę umorzenia kwoty 50.000 zł, ustalonej z tytułu opłaty legalizacyjnej. W treści decyzji powołano się na oświadczenie strony, z którego wynikało, że budynek mieszkalny był związany i wykorzystywany do prowadzenia gospodarstwa rolnego i w związku z tym sprawa rozpatrywana była z zastosowaniem przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1535/2007 z 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz.Urz.UE.L 2007 Nr 337, str. 35) pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie udzielana jest w przypadku, gdy ogólna kwota pomocy de minimis przyznana podmiotowi gospodarczemu nie przekracza 7 500 EUR w okresie trzech lat obrotowych. W związku z tym, że kwota pomocy de minimis w rolnictwie, o jaką wnioskował pełnomocnik strony, przewidziana w ramach środka pomocy, przekroczyła pułap, o którym mowa powyżej, wnioskowana przez zobowiązanego pomoc nie mogła zostać udzielona, nawet w odniesieniu do części pomocy nieprzekraczającej tego pułapu. Powyższe stanowiło przesłankę do odmowy przyznania K. G. ulgi w ramach pomocy de minimis poprzez umorzenie należności w kwocie 50.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania K. G., decyzją nr [...] z [...] czerwca 2010 r. Minister Finansów uchylił ww. decyzję z [...] marca 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając niewystarczające wskazanie i wyjaśnienie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, z uwagi na brak oceny faktów i dowodów zgromadzonych w toku postępowania w kontekście przesłanek umorzenia należności oraz niedostateczne udowodnienie samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, jako związanej z produkcją podstawową produktów rolnych. Wskazał również, że wydając decyzję w przedmiocie ulgi w spłacie należności w stosunku do podatnika prowadzącego działalność gospodarczą, w tym działalność w sektorze produkcji rolnej, należy zbadać, czy przyznanie ulgi stanowić będzie pomoc publiczną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2010 r. Organ I instancji stwierdził, że przyznanie ulgi w spłacie przedmiotowego zobowiązania następuje na zasadach określonych w Dziale III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 wskazanej ustawy organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości zaległości podatkowe. Wskazał, że powołany wyżej przepis nie obliguje Wojewody [...] do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony, a jedynie daje mu taką możliwość. Ważny interes podatnika czy ważny interes publiczny są terminami niedookreślonymi, których treść i znaczenie rozważone muszą być w ramach różnych przesłanek przepisu i okoliczności danej sprawy. Udzielenie omawianej ulgi jest czynnością uznaniową z zakresu gospodarowania zasobami finansowymi Skarbu Państwa. Stąd też przepis art. 67a cytowanej ustawy obliguje organ podatkowy do wszechstronnego i wnikliwego przeanalizowania sytuacji w jakiej znajduje się strona tylko i wyłącznie z punktu widzenia jej ważnego interesu lub interesu publicznego. Nakaz uwzględniania interesu publicznego oznacza dyrektywę postępowania respektującą wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, sprawność działania aparatu państwowego i nakazuje, kierując się konstytucyjną zasadą państwa prawa oraz zasadą zaufania obywateli do organów podatkowych, wydać stosowną decyzję, uwzględniającą całokształt okoliczności sprawy. Ważny interes podatnika to sytuacja gdy z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków zobowiązany nie jest w stanie uregulować zaległości. W ocenie Wojewody [...] należy mieć na uwadze, że nawet niesporne wystąpienie okoliczności gospodarczo lub społecznie uzasadnionych nie obliguje organu podatkowego do przyznania przewidzianej przepisami prawa ulgi. Dodatkowo należy zauważyć, iż ustawodawca, używając w wyżej cytowanym przepisie art. 67a Ordynacji podatkowej zwrotu "może", przesądził, że decyzja organu podatkowego w zakresie przyznania ulgi ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ podatkowy przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. W tej sytuacji organ może, ale nie musi, przyznać wnioskowaną ulgę, przy czym ustalenie przez organ podatkowy, że istnieje ważny interes publiczny lub interes podatnika, uzasadniający zastosowanie ulgi, stanowi jedynie konieczną przesłankę do rozważenia takiej możliwości, ale samo przez się nie zobowiązuje organu podatkowego do wydania pozytywnej dla zobowiązanego decyzji. Umorzenie zobowiązania jest instytucją nadzwyczajną. Za przyznaniem ulgi przemawiać będą te okoliczności, które nie są zależne od sposobu postępowania zobowiązanego, bądź są spowodowane działaniem czynników, na które zobowiązany nie mógł mieć wpływu. Rozważając możliwość zastosowania przepisów regulujących pomoc publiczną Wojewoda [...] zauważył, że K. G. jest podatnikiem podatku rolnego z gospodarstwa rolnego. Strona produkuje następujące produkty rolne: owies, ziemniaki, warzywa oraz posiada kilka kur niosek. Biorąc pod uwagę art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1535/2007 z 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz.Urz.UE.L.07.337.35 z 21.12.2007), za przedsiębiorstwa prowadzące działalność związaną z produkcją podstawową produktów rolnych, uznaje się przedsiębiorstwa prowadzące działalność związaną z produkcją podstawową produktów rolnych, wymienionych w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C83 z 30.03.2010). W przedmiotowym załączniku występują następujące produkty, które są jednocześnie wytwarzane przez stronę: zwierzęta żywe, warzywa i zboża. Pomimo tego, zdaniem organu K. G. nie należy traktować jako przedsiębiorcę prowadzącego działalność związaną z produkcją podstawową produktów rolnych, bowiem nie oferuje ich do sprzedaży i przeznacza wyłącznie na własne potrzeby. Z kolei, wnioskodawca ubiega się o udzielenie ulgi, poprzez umorzenie opłaty legalizacyjnej, która została wymierzona w związku z samowolą budowlaną polegająca na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego. Obiekt tego typu charakteryzuje się tym, iż służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Organ podał, że z postanowienia PINB w K. z [...] czerwca 2008 r. wynika, iż do nałożenia przedmiotowej opłaty przyjęto współczynnik odnoszący się do kategorii obiektów budowlanych, określanych jako budynki mieszkalne jednorodzinne. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych. Ponadto zgodnie z oświadczeniem strony z 2 lipca 2010 r., przedmiotowy budynek mieszkalny nie jest wykorzystywany do prowadzenia przez wnioskodawcę działalności rolniczej. Tym samym, ewentualne przyznanie ulgi w spłacie przedmiotowej opłaty stanowiłoby korzyść dla K. G., jako osoby fizycznej, a nie przedsiębiorcy. Wobec powyższego wniosek K. G. o umorzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł organ pierwszej instancji rozpatrzył bez uwzględnienia przepisów o pomocy publicznej. Jedynie bowiem wsparcie dla przedsiębiorców podlega przepisom dotyczącym pomocy publicznej. W rezultacie powyższego organ uznał, że ewentualne udzielenie przedmiotowego wsparcia przez organ pierwszej instancji nie będzie stanowiło pomocy publicznej w rolnictwie. Analizując sytuację wnioskodawcy organ podał, że uzyskuje on wraz z rodzicami stały miesięczny dochód w wysokości około 3.399 zł netto z tytułu świadczonej pracy zawodowej, posiadanego gospodarstwa rolnego oraz emerytury pobieranej przez rodziców, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Miesięcznie wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego i spłaty rat z tytułu zaciągniętych kredytów stanowią kwotę około 1.944 zł (w tym kredyty). K. G. osiąga stały dochód z tytułu zatrudnienia i część opłat związana z prowadzeniem gospodarstwa domowego jest ponoszona również przez jego rodziców. W ocenie organu, kwestia ponoszonych wydatków bieżących, w tym na lekarstwa rodziców, a także posiadanego zadłużenia, nie stanowi argumentu przemawiającego za przyznaniem ulgi. W ocenie Wojewody [...] osiąganie dochodów w wysokości podobnej, jak innych obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, posiadanie wymiernego majątku ruchomego, a z drugiej strony ponoszenie bieżących wydatków oraz dokonywanie innych opłat - nie wyróżnia sytuacji finansowej wnioskodawcy i nie może stanowić przesłanki uzasadniającej przyznanie ulgi. Ważny interes podatnika, o którym mowa w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej musi istnieć obiektywnie i nie można utożsamiać go z subiektywnym przekonaniem podatnika o potrzebie udzielenia ulgi. Organ stwierdził, że kwestia trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej nie stanowi argumentu przemawiającego za przyznaniem ulgi w postaci umorzenia opłaty. Konieczność ponoszenia zwykłych, bieżących kosztów i wydatków związanych z funkcjonowaniem gospodarstwa domowego nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Uwzględniając wysokość obciążeń finansowych zobowiązanego oraz jego dochodów, a także przyczyny powstania przedmiotowej zaległości, organ stwierdził, że sytuacja finansowa zobowiązanego, jakkolwiek trudna w chwili obecnej, nie uzasadnia pozytywnego rozstrzygnięcia jego wniosku w zakresie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Umorzenie przedmiotowej należności jest instytucją nadzwyczajną, a jej zastosowanie może mieć miejsce jedynie przypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które strona nie mogła mieć wypływu. Takie okoliczności, zdaniem organu, nie zachodzą w przedmiotowej sprawie. Zobowiązanie strony jest konsekwencją działania polegającego na samowoli budowlanej związanej z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego. Skoro więc wnioskodawca naruszył przepisy Prawa budowlanego, czemu mógł zapobiec, to nie można uznać, iż sytuacja w jakiej się znalazł, jest sytuacją wyjątkową bądź nagłą, która stanowiłaby przesłankę umorzenia tego zobowiązania. Organ zauważył, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest charakter instytucji opłaty legalizacyjnej. Wymieniona opłata jest podstawą legalizacji samowoli budowlanej, a więc następstwem działania niezgodnego z prawem. Organ podkreślił, że legalizacja samowoli nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem. Inwestor może uczestniczyć w postępowaniu legalizacyjnym i zapłacić opłatę legalizacyjną lub dokonać rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez zezwolenia na budowę. Jednocześnie stwierdził, iż jakkolwiek stawki opłat legalizacyjnych są bardzo zróżnicowane i zależne od kategorii obiektów budowlanych, to przyczyny społeczne uzasadniają preferencyjne traktowanie legalizowania samowoli budowlanej przez jej uiszczenie jako środka prawnego mniej dolegliwego w porównaniu do nakazu rozbiórki. W związku z powyższym, także interes publiczny nie stanowi przesłanki umorzenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej, będącej należnością budżetu państwa. Odnosząc się do argumentów, iż prowadzenie robót odbywało się w porozumieniu oraz z pomocą projektanta o specjalności architektonicznej i zarazem kierownika budowy i robót o specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej oraz że K.G. w pełni polegał na profesjonalizmie kierownika budowy, zarówno w sferze jego przygotowania technicznego, jak i orientacji w przepisach budowlanych, a także, że naruszenie prawa nie miało związku z działaniem strony lub zaniechaniem i wina nie leży po jego stronie – organ zauważył, że przesłanka ta nie stanowi podstawy do umorzenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Wyjaśnił, iż podnoszone zarzuty wobec projektanta i kierownika budowy, który wprowadził inwestora w błąd i przyczynił się do powstania zobowiązania, mogą być dochodzone na drodze z powództwa cywilnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie występują okoliczności pozwalające na pozytywne rozpatrzenie wniosku strony dotyczącego przyznania ulgi poprzez umorzenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł. Jednocześnie, biorąc pod uwagę sytuację materialną zobowiązanego, organ podał, że strona ma prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o rozłożenie przedmiotowej opłaty legalizacyjnej na raty. Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. odwołanie wniósł K. G., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a., art. 67a § 1 pkt 3 i art. 67b Ordynacji podatkowej w związku z art. 42 ust.2 i art. 59g ust. 1 i 5 Prawa budowlanego. Odwołujący się stwierdził, iż jego sytuacja jest wyjątkowa i nadzwyczajna. Odwołujący się nie miał większego wpływu na działalność kierownika budowy, który zajął rozbudową budynku. Uwzględnił to wyrok Sądu Rejonowego w C. XIII Zamiejscowy Wydział Karny w K. z dnia [...] lipca 2010 r. sygn. akt [...]. Sąd w uzasadnieniu wyroku - warunkowo umarzającego postępowanie karne - uznał, iż stopień zawinienia K. G. i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, równocześnie dając wiarę wyjaśnieniom świadków jak i samego oskarżonego zapewniającym, iż został on wprowadzony w błąd przez projektanta mającego dopełnić wszystkie formalności co do rozbudowy. W ocenie strony, decyzja Wojewody jest wynikiem błędnej interpretacji przepisu art. 67 a § 1 pkt 3, ponieważ sytuacją nadzwyczajną jest wówczas, gdy trudna sytuacja finansowa zagraża dalszej egzystencji, nie należy więc jej utożsamiać ze zdarzeniami losowymi, na zaistnienie których podatnik nie ma wpływu. W przypadku zobowiązanego spłata tej kwoty mogłaby doprowadzić jego rodzinę do życia na skraju nędzy. Interes podatnika w rozumieniu przepisu art. 67 a § 1 Ordynacji podatkowej należy widzieć bardziej szeroko, mając na uwadze nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale także normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków, np. związanych z kosztami leczenia członków najbliższej rodziny, w tym wypadku schorowanych rodziców, którymi się zajmuje skarżący teraz jak i wcześniej. Skoro więc aktualna sytuacja jest ciężka, to w wyniku konieczności uiszczenia należności objętej zobowiązaniem stanie się krytyczna, nie tylko dla skarżącego, ale i dla pozostających we wspólnym gospodarstwie rodziców. Odwołujący się wyjaśnił, że powierzył w dobrej wierze wszystkie sprawy związane z rozbudową projektantowi, który zapewniał go, że załatwi za niego powinności formalne związane z budową. Dlatego dowiedziawszy się o braku jakichkolwiek zezwoleń poczuł się oszukany. W ocenie strony, zawężenie ustawowych wymogów umarzania zaległości podatkowej do przypadków, w których podatnik wskutek uiszczenia podatku miałby pozostawić bez środków do życia i korzystać z pomocy społecznej, jest niedopuszczalną interpretacja na niekorzyść podatnika. Zdaniem odwołującego się, niesprawiedliwym byłoby uznanie, iż jest on w stanie zapłacić karę w tak wysokiej kwocie bez uszczerbku w jego sytuacji ekonomicznej, która nie należy do dobrej. Nie jest rzeczą słuszną i sprawiedliwą społecznie, aby nakładać karę (bo w istocie rzeczy jest nią opłata legalizacyjna) na osobę działająca w dobrej wierze i nieświadomie popełniającą błąd. Wojewoda [...] rozpatrując wniosek, winien wydając decyzję opierać się na przesłankach celowości, moralności i słuszności. Dokonując spłaty podatku, odwołujący się pozostawi swoją rodzinę w bardzo ciężkim stanie finansowym, co może doprowadzić do tego, iż będą musieli skorzystać z pomocy społecznej. Odwołujący się stwierdził, że z treści art.67 a § 1 Ordynacji podatkowej nie da się wywieść wniosku, że o ważnym interesie podatnika można mówić tylko w przypadkach nadzwyczajnych, których podatnik nie mógł przewidzieć i którym nie mógł zapobiec. Brak jest podstaw, aby pojęcie "ważnego interesu podatnika" ograniczać wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych. Zarzucił, iż w przedmiotowym postępowaniu sprawę załatwiono pomijając słuszny interes obywatela, co narusza art. 7 kpa. Z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika zaś przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Z tych względów, zdaniem odwołującego się, wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej jest zasadny i konieczny. Minister Finansów decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności w kwocie 50.000,00 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Finansów wskazał, że K. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami: B. G. i J. G. K. G. jest zatrudniony, na czas nieokreślony, w firmie "E.", z którego tytułu uzyskał średni miesięczny dochód w wysokości 1.250,00 zł netto oraz jest podatnikiem podatku rolnego, z gospodarstwa rolnego o pow. 2,761 ha. Za rok 2009 K. G. osiągnął dochód w wysokości 15.837,22 zł (po odliczeniu składek na ubezpieczenie społeczne). W skład posiadanego przez stronę majątku ruchomego wchodzą: samochód osobowy Fiat Multipla (rok produkcji 1999), kombajn (rok produkcji 1978), ciągnik (rok produkcji 1982) oraz podstawowe maszyny rolnicze (pług, kultywator, brony). B. G. pobiera emeryturę w wysokości 905,00 zł netto oraz jest uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, zaś J. G. pobiera emeryturę w wysokości 885,00 zł netto. Rodzice K. G. wymagają leczenia farmakologicznego oraz kontrolowania stanu zdrowia. Zarówno K. G. jak i B. G. obciążeni są z tytułu kredytu konsumpcyjnego (miesięczna rata odpowiednio w wysokości około 510,00 zł oraz około 230,00 zł). Organ podał, że strona ponosi średnie miesięczne koszty prowadzenia gospodarstwa domowego w wysokości: energia elektryczna - 187,42 zł; usługi telekomunikacyjne - 44,57 zł; woda i odprowadzanie ścieków - 16,75 zł. Ponadto stronę obciążają wydatki okresowe z tytułu m.in. podatku od nieruchomości, usług kominiarskich, wywozu nieczystości, abonamentu RTV, zakupu nasion, kupna opału. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i 8 kpa poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu zobowiązanego obywatela i naruszenie zaufania obywateli do organów państwa, organ stwierdził, iż nie znajdują pokrycia w faktach z następujących względów. Decyzja o umorzeniu zobowiązania publicznoprawnego ma charakter uznaniowy, tzn. pozostawia organowi stosującemu prawo pewien zakres luzu decyzyjnego, co nie oznacza, że organ wydając rozstrzygnięcie może zachowywać się w sposób dowolny. Istota uznania administracyjnego polega bowiem na tym, że poprzez wprowadzenie pojęć nieostrych, niedookreślonych takich jak ważny interes podatnika lub interes publiczny, konieczność wypełnienia ich konkretną treścią zostaje przerzucona na organ stosujący prawo. Stosownie do postanowień art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego, i na tej podstawie dokonać oceny, czy istnieje ważny interes podatnika lub interes publiczny jako przesłanki do zastosowania umorzenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej, zgodnie z wnioskiem Strony. Przepisy nie wyznaczają natomiast merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego pozostawiając to zasadzie swobodnej oceny dowodów przez organ. Zasada ta polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie ocenić ustalony w sprawie stan faktyczny. Aby swobodna ocena dowodów nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Formułując wnioski organ kieruje się zatem własnym przekonaniem, uwzględniając wiedzę, doświadczenie życiowe, prawa logiki, informacje wynikające z wzajemnych relacji między poszczególnymi dowodami. W ocenie Ministra Finansów, organ I instancji w sposób prawidłowy zarówno zgromadził jak i rozpatrzył materiał dowodowy, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia decyzji, obszernie wskazując i wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] dokonał szczegółowej i rzetelnej analizy faktów i dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a wydanie decyzji poprzedzone zostało wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek udzielenia ulgi i ich analizą. Ponadto, autonomicznym uprawnieniem organu podatkowego jest wybór celu i określenie faktycznych warunków zastosowania ulgi, w wypadku spełnienia przesłanek formalnych umożliwiających jej zastosowanie. Odnosząc się natomiast do zarzutu zbyt rygorystycznego zdefiniowania przez organ I instancji, przesłanki ważnego interesu podatnika, poprzez powiązanie jej z sytuacjami nadzwyczajnymi organ stwierdził, iż w ocenie Ministra Finansów, stanowisko to jest zarówno zasadne jak i dopuszczalne prawem. Bezspornym faktem jest, że umorzenie należności publicznoprawnej jest instytucją o charakterze wyjątkowym, albowiem powszechną zasadą jest ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych przez obywateli (art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ulgi w spłacie należności stanowią odstępstwo od zasady powszechności opodatkowania i dlatego równie wyjątkowy charakter muszą mieć okoliczności uzasadniające umorzenie należności. Tym samym, instytucja umorzenia należności powinna znajdować zastosowanie jedynie w wyjątkowych, nagłych i szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jeżeli ulga w postaci umorzenia jest najszerzej zakrojoną formą pomocy stronie, bowiem zakłada zrzeczenie się należnego prawem świadczenia, to przypadki zastosowania tej instytucji, powinny mieć charakter zdarzeń nadzwyczajnych. Zdaniem Ministra Finansów, zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Wojewody [...] iż, w przedmiotowym postępowaniu okoliczności o tak wyjątkowym i nadzwyczajnym charakterze nie występują. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie było skutkiem powstania szczególnych okoliczności, lecz jest następstwem działań strony, które w konsekwencji spowodowały naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Skoro zaistniała sytuacja powstała w wyniku nieprzestrzegania przepisów prawa, to strona nie może skutkami błędnie podjętych decyzji, obciążać budżetu państwa wnosząc o umorzenie należnej do spłaty kwoty. Strona może dowolnie kształtować swoje zobowiązania prywatnoprawne, lecz zarazem ma obowiązek przestrzegać wymogów wynikających z przepisów o publicznoprawnym charakterze. W ocenie Ministra Finansów, również wskazywany brak świadomości naruszenia prawa nie może stanowić podstawy do zwolnienia strony z obowiązku poniesienia przewidzianych prawem konsekwencji. Organ zaznaczył, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje również fakt czy naruszenie prawa było działaniem celowym i świadomym, czy też wynikało z niedbalstwa bądź niedochowania należytej staranności. Organ podał, iż za ważny interes podatnika należy uznać sytuacją, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych wskutek utraty możliwości zarobkowania lub utraty majątku. Ponoszenie bieżących kosztów związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym nie stanowi, w ocenie Ministra Finansów, wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Organ zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż jakkolwiek sytuacja finansowa strony jest trudna, to nie stanowi wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Strona boryka się wprawdzie z problemami finansowymi, jednak okoliczność ta nie przesądza o szczególnej sytuacji, albowiem tego rodzaju troski dotykają wiele przeciętnych gospodarstw domowych na terenie kraju. Sytuacja materialna w której znajduje się strona nie jest sytuacją wyjątkową czy nadzwyczajną. Ponadto, gospodarstwo rolne strony funkcjonuje tak jak każde inne przeciętne, małe gospodarstwo tego typu na terenie kraju, a więc dotykają je również podobne problemy (niska opłacalność produkcji). Zdaniem organu, w sprawie nie występuje zagrożenie dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych rodziny strony. Trudna sytuacja materialna sama w sobie nie może być utożsamiana z przesłanką ważnego interesu podatnika, gdyż w przeciwnym razie każdy podatnik znajdujący się w trudnej sytuacji majątkowej spełniałby przesłankę przyznania ulgi. W ocenie Ministra Finansów, umorzenie należności stanowiłoby przyznanie stronie zbyt daleko idącego przywileju, nie uzasadnionego z punktu widzenia ustalonej sytuacji finansowej, majątkowej i życiowej. Biorąc pod uwagę ogół występujących w sprawie okoliczności, ważny interes podatnika nie stanowi podstawy do umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej. Za umorzeniem należności nie przemawia także interes publiczny, albowiem nie można utożsamiać przesłanki interesu publicznego z subiektywnym przekonaniem strony o konieczności umorzenia należności z uwagi na jej wysokość. Bezsprzecznie kwota ustalonej opłaty legalizacyjnej jest wysoka, lecz nie może to samo w sobie stanowić wyłącznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji ojej umorzeniu. Organ wskazał, że zjawisko samowoli budowlanej ze względu na swą dużą szkodliwość społeczną wymaga zdecydowanego przeciwdziałania ze strony ustawodawcy, który poszukuje optymalnych form przeciwdziałania naruszeniom prawa - por. wyrok TK z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, LEX nr 210815. Ustawodawca po spełnieniu określonych warunków, daje więc możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (konwalidowania skutków deliktu budowlanego), wskutek uiszczenia opłaty legalizacyjnej bądź przewiduje sankcję rozbiórki obiektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej nie podlega ona przymusowemu ściągnięciu, lecz właściwy organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, albowiem na co zwrócił uwagę organ I instancji, legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora a nie jego obowiązkiem. Dodatkowo organ podał, iż choć stawki opłat legalizacyjnych są bardzo zróżnicowane i zależne od kategorii obiektów budowlanych, to przyczyny społeczne uzasadniają jednak preferencyjne traktowanie legalizowania samowoli budowlanej przez uiszczenie opłaty legalizacyjnej jako środka prawnego mniej dolegliwego w porównaniu do nakazu rozbiórki. Natomiast sam nakaz rozbiórki obiektu budowlanego ma charakter restytucyjny, a nie represyjny, albowiem jego istotą jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu. Pojęcie interesu publicznego, o którym mowa w art. 67a Ordynacji podatkowej nie ma stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa. Interes publiczny to dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość czy bezpieczeństwo. Zdaniem Ministra Finansów, w interesie publicznym leży, by ustalane przez organy administracji publicznej należności były realizowane, a uczestnicy procesu budowlanego nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty. Nie należy poza wyjątkowymi i szczególnymi wypadkami dopuszczać do sytuacji, w której mogłoby powstać społeczne przekonanie, iż naruszenie Prawa budowlanego nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych. Umorzenie przedmiotowej należności wskazywałoby więc na przyzwolenie na działania naruszające przepisy budowlane i godziłoby w interes społeczny. W interesie publicznym leży zapewnienie wpływów finansowych do budżetu, natomiast sprzeczne z tym interesem jest akceptowanie sytuacji, gdy podmioty prawa starają się uniknąć, czasem bolesnych, konsekwencji braku przestrzegania odpowiednich regulacji prawnych. Zatem w szeroko rozumianym interesie publicznym leży, by inwestorzy którzy naruszyli przepisy budowlane, nie korzystali bezpodstawnie z przywileju ich umorzenia. W ocenie Ministra Finansów, w sprawie brak jest dodatkowych i szczególnych okoliczności przemawiających za wyjątkowym potraktowaniem strony i odstąpieniem od ogólnie obowiązujących reguł. W analizowanej sprawie interes publiczny nie stanowi podstawy do wydania decyzji o umorzeniu ustalonej opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do stosowania przepisów dotyczących udzielania pomocy publicznej w sektorze produkcji rolnej. W sytuacji, gdy producent rolny ubiega się o wsparcie, które nie jest związane z prowadzoną przez niego produkcją, np. socjalne czy, jak w przedmiotowym postępowaniu, związane z rozbudową czy nadbudową budynku mieszkalnego, udzielenie takiego wsparcia nie stanowi pomocy publicznej w rolnictwie. Organ zauważył, iż ulga w postaci umorzenia należności jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej zawartych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa, poza tym przewiduje się odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie płatności na raty. Stąd też, jak słusznie zauważył Wojewoda [...], podjęcie decyzji o odmowie umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej, nie wyklucza możliwości zastosowania innego rodzaju ulgi, co jednak wymaga złożenia odrębnego wniosku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. G. Skarżący zarzucił organowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 2 i art. 80 kpa oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto zarzucił nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, polegające na prowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zamiast przy zastosowaniu przepisów proceduralnych Ordynacji podatkowej. Stwierdził, iż opłata legalizacyjna przewidziana art. 49 Prawa budowlanego jest niepodatkową należnością budżetową w sensie art. 3 pkt 3c Ordynacji podatkowej, w związku z czym postępowanie winno odbywać się w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu skargi K. G. powtórzył w zasadniczym stopniu zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Zdaniem skarżącego, zawężenie ustawowych wymogów umarzania zaległości podatkowej do przypadków, w których podatnik wskutek uiszczenia podatku miałby pozostawić bez środków do życia i korzystać z pomocy społecznej jest niedopuszczalną interpretacja na niekorzyść podatnika. Wojewoda [...], a następnie Minister Finansów rozpatrując wniosek, winni opierać się na przesłankach celowości, moralności i słuszności. Brak jest podstaw, aby pojęcie "ważnego interesu podatnika" ograniczać wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych. W przedmiotowym postępowaniu pominięto słuszny interes obywatela, co narusza art. 7 kpa. Z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika zaś przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Skarżący zauważył, iż przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Organ rozpatrując sprawę winien rozpatrzyć wszystkie zgłoszone okoliczności, co w przedmiotowej sprawie skutkować powinno umorzeniem opłaty legalizacyjnej. Skarżący dodał, że art. 80 k.p.a. ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów, co nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie Minister Finansów w ślad za Wojewodą [...] naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez dowolne przyjęcie, iż nie zachodzą podstawy do umorzenia opłaty. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ nie wyjaśnił bowiem podstawowej w tej sprawie kwestii, związanej z zastosowaniem instytucji umorzenia przewidzianej w przepisach działu III Ordynacji podatkowej do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 Prawa budowlanego. Wydając zaskarżoną decyzję organ przyjął, że odesłania zawarte w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczące zastosowania w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar przewidzianych za nieprawidłowości stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli obiektów budowlanych, mają pełne zastosowanie i obejmują nie tylko ustalenie ich wysokości, ale i zastosowania mechanizmów przewidzianych w dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. (dalej: Ordynacja podatkowa). W tym miejscu Sąd zauważa, iż opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określony w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (v. art. 49 ust. 1). Stosownie do ust. 2 art. 49, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl z kolei art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie. Na podstawie odesłania zawartego w art. 49 ust. 2, a następnie w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego Minister Finansów uznał w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącego o umorzenie opłaty legalizacyjnej podlega załatwieniu w oparciu o art. 67a Ordynacji podatkowej przewidziany w dziale III tej ustawy (a tym samym potwierdził także swoją właściwość w tej sprawie). Przy czym, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie podał swojego stanowiska w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestia związana z zastosowaniem do opłaty legalizacyjnej instytucji umorzenia przewidzianej w przepisach działu III Ordynacji podatkowej nie została dokładnie (a właściwie w ogóle) przez Ministra Finansów wyjaśniona. Organ wskazał jedynie na art. 59g ust. 5 w zw. z art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego (chociaż ten ostatni w ogóle nie miał zastosowania w sprawie), nie wykazując przy tym zasadności takiego działania i nie analizując przywołanych regulacji prawnych. Dlatego też Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, bo nie wyjaśnia, czy do opłaty legalizacyjne w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji uregulowanej w art. 67a ordynacji podatkowej, a jeśli tak, to na jakiej podstawie. Stąd też za konieczne Sąd uznał uchylenie zaskarżonego orzeczenia jako naruszającego art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy i art. 67a Ordynacji podatkowej (tych ostatnich poprzez co najmniej przedwczesne ich zastosowanie). W ocenie Sądu, w sprawie zabrakło bowiem ustaleń dotyczących zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, a braki w tym zakresie mogą mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Rozwijając powyższe przede wszystkim trzeba podnieść, iż wątpliwości Sądu w sprawie (i na tle art. 49 ust. 5 oraz art. 59g ust. 5) wynikają z odrębności pomiędzy opłatą legalizacyjną przewidzianą w art. 49 (i art. 49b) Prawa budowlanego a karą administracyjną, o której mowa w art. 59f i nast. tej ustawy, co zaś niewątpliwe może mieć wpływ na zakres odesłania przewidzianego w ww. art. 49 ust. 2. W tym miejscu dostrzec trzeba, iż ustawodawca -odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów- postawił sprawcę samowoli budowlanej wobec alternatywy, obejmującej skutek wcześniejszego nierespektowania przez taki podmiot przepisów Prawa budowlanego. Może on bowiem podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować oraz użytkować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa albo też zakwestionować wynik takiego postępowania przez złożenie zażalenia na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, przy czym zażalenie może kwestionować nie tylko ustaloną wysokość opłaty, lecz również może dotyczyć materialnoprawnych ustaleń organu odnoszących się do przedmiotu postępowania w sprawie samowoli. Wynika to ze swoistego trybu przewidzianego w omawianych przepisach. Postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest bowiem pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza więc postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Zatem, powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 129, poz. 1954 ze zm.). Ustawa – Prawo budowlane przewiduje w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Zupełnie odmienny charakter ma kara uregulowana w przepisach art. 59a - art. 59g Prawa budowlanego, które to wprowadzają obowiązek przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego kontroli obiektów budowlanych, po zakończeniu budowy. Kontrola, o której mowa w art. 59a, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (ust. 2 pkt 1) oraz zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie określonym w ust. 2 pkt 2 lit. a-f. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli organ stwierdzi nieprawidłowości w ww. zakresie, jest zobligowany na podstawie art. 59f ust. 1 wymierzyć karę (stanowiącą sankcję pieniężną), której podstawową funkcją jest represja. Z literalnego i jednoznacznego brzmienia art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wynika, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wymierzenia kary w każdym przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 59a ust. 2 cytowanej ustawy, bez potrzeby ustalenia, czy stanowią one istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 712/08). Karę przewidzianą w omawianym przepisie cechuje zatem (w odróżnieniu od opłaty legalizacyjnej) przymusowość jej uiszczenia. W przypadku jej nie uiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3). Z powyższego w ocenie Sądu jednoznacznie wynika, iż wskazane przepisy prawa budowlanego (art. 49 i art. 49b oraz art. 59a – 59g) przewidują dwie całkowicie odrębne instytucje prawne, pełniące zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym. W takiej zaś sytuacji za konieczne -dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy- należy uznać dokładne przeanalizowanie zakresu odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten, dotyczący opłaty legalizacyjnej (pozbawionej charakteru przymusowości) odsyła do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym przepis ten wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie tym samym regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą więc miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 do opłaty legalizacyjnej. Taką regulacją jest chociażby art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego przewidujący, iż w przypadku nie uiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten nie znajduje zastosowania do opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca przewidział bowiem zupełnie inną sankcję (tj. nakaz rozbiórki) w przypadku jej nie uiszczenia, a nie do przyjęcia jest sytuacja, by racjonalny ustawodawca przewidział dwie różne sankcje z tego samego tytułu. Niezależnie od powyższego wywodu, rozważeniu przez organ powinno podlegać również to, czy w odniesieniu do dobrowolnej opłaty legalizacyjnej można przyjąć, że opłata taka stanowi zobowiązanie podatkowe w rozumieniu ustawy – Ordynacja podatkowa, gdyż i ta okoliczność może równolegle doprowadzić do oceny, co do możliwości zastosowania przepisów dotyczących ulg i zwolnień. Ponadto, analizę taką winno się przeprowadzić z uwzględnieniem obecnego brzmienia ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która zawiera odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej. Z tych też przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Sąd uznał, iż w sprawie należy w szczególności rozważyć zakres odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego (biorąc przy tym pod uwagę charakter obu ww. instytucji, tj. ich materialno prawną odmienność). Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli bowiem na ustalenie, czy w sprawie będą miały zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a wobec tego czy instytucja umorzenia znajduje zastosowanie także do opłat legalizacyjnych. Ponownie orzekając Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 i 210 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.