VII SA/Wa 2641/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., "k.p.a."), po rozpoznaniu pisma M. G. ("skarżąca") zatytułowanego jako "odwołanie" od innej czynności administracyjnej, tj. pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu prawa własności trzech zabytkowych mebli dziadków skarżącej w pałacu w B., gmina K. oraz innego wyposażenia pałacu – stwierdził niedopuszczalność odwołania. 2. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że w dniu 6 listopada 2012 r. przeprowadzono oględziny wnętrza pałacu i z tej czynności sporządzono protokół oraz notatkę. Z treści notatki z oględzin wynika, że przedmiotem oględzin było wnętrze budynku i znajdujące się tam wyposażenie (szafa neorenesansowa, komplet: biurko i szafa, żyrandol pająk) oraz wystrój pałacu. Z akt sprawy wynika również, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w P., pismem z dnia [...] listopada 2012 r., poinformował Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. o przeprowadzonej lustracji w dniu 6 listopada 2012 r., jak również przekazał kopię notatki z oględzin wnętrz pałacu oraz poinformował, że znajdujące się w obiekcie meble, umieszczone obecnie w tzw. pokoju myśliwskim, tj. szafa neorenesansowa z przełomu XIX/XX w., biurko i szafa neobarokowe z pocz. XX w. oraz żyrandol, nie są wpisane do rejestru zabytków ani też nie są ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków ruchomych. Skarżąca, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., powołując się na pismo Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...], w sprawie oddanego jej zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego w B., gmina K., wystąpiła do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Oddział Terenowy w P. o wydanie opinii stwierdzającej, że zabytkowe meble winny pozostać w pałacu, ponieważ Agencja Nieruchomości Rolnych wzywa ją do przedłożenia dokumentów tytułu ich własności. W odpowiedzi na ww. pismo skarżącej, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że w dniu 6 listopada 2012 r. przeprowadzono lustrację pałacu i stwierdzono, że we wnętrzu znajduje się szafa neorenesansowa i komplet: biurko i szafa, neobarokowe, oraz żyrandol pająk, które według oświadczenia przedstawiciela Agencji Nieruchomości Rolnych stanowiły dar Proboszcza parafii w B. dla ówczesnego dyrektora KPGR B.. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie ma jednak możliwości potwierdzenia własności tych obiektów. Skarżąca złożyła odwołanie od innej czynności organu, tj. pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Poznaniu z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie ustalenia prawa własności trzech zabytkowych mebli jej dziadków w pałacu w B., gmina K., oraz innego wyposażenia pałacu, tj. boazerii, sztukaterii i kominka. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Minister podniósł, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zatem przepisy procesowe ustanawiają generalną zasadę zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji, a więc aktu rozstrzygającego o obowiązkach lub uprawnieniach jednostki. Zwrócić też należy uwagę, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie indywidualnej sprawy poprzez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu, na mocy którego został podjęty. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują załatwianie danej sprawy w formie decyzji nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Organ stwierdził również, że w nauce prawa administracyjnego brak jest jednolitej definicji decyzji administracyjnej, ale w ujęciu procesowym pojęcie decyzji należy wiązać z aktem prawnym kończącym sprawę w danej instancji lub też, opierając się na materialnym ujęciu tego pojęcia, trzeba wskazać na istotne cechy decyzji administracyjnej. W tym znaczeniu decyzja będzie przejawem woli organu administracji, działającego na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a zarazem rozstrzygającego indywidualną sprawę dotyczącą imiennie oznaczonej osoby. Organ zauważył, że żaden z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje możliwości ustalania prawa własności ruchomości, znajdujących się w obiektach objętych ochroną konserwatorską, co wyklucza możliwość merytorycznego orzekania w tej sprawie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Minister podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności, polegająca na dokumentowaniu w formie pisemnej wszelkich czynności organu związanych z danym postępowaniem. Jedynym odstępstwem od zasady pisemności jest wyrażona w art. 14 § 2 k.p.a. możliwość ustnego załatwienia sprawy, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Okoliczność ta, zgodnie z powołanym powyżej przepisem, wymaga jednak utrwalenia tej czynności w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Tak więc czynności organu muszą być dokumentowane w sposób przewidziany w k.p.a., a więc w formie protokołu (art. 67 k.p.a.) lub też w formie notatki (art. 72 k.p.a.). I tak, zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu administracyjnego, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał czynności. Adnotacja odnosi się więc tylko do niektórych czynności związanych z postępowaniem (poza czynnościami, z których sporządza się protokół) i jest w pewnym sensie odformalizowanym środkiem dokumentowania działań organu. Jednakże, by posiadać wartość dowodową, adnotacja musi dotyczyć czynności, które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, a więc musi utrwalać działania organu, które odnoszą się do przedmiotu postępowania i nie wymagają sporządzenia protokołu. Jak wynika z pisma [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2015 r. (przekazującego odwołanie skarżącej), w powyższej sprawie nie została wydana żadna decyzja administracyjna, a kwestionowana przez skarżącą notatka z oględzin Pałacu w B. sporządzona w dniu [...] listopada 2012 r. dokumentuje czynności kontrolne przeprowadzone przez organ konserwatorski w związku z zaleceniami pokontrolnymi odnośnie zabezpieczenia i remontu tarasu. Tym samym, nie można uznać powyższej notatki za rozstrzygnięcie organu w kwestii ustalenia prawa własności wyposażenia pałacu w B., albowiem jest to wyłącznie adnotacja, o której mowa w art. 72 § 1 k.p.a. i dotyczy wywiązywania się właściciela zabytku z wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązków. Minister wskazał, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ukształtowane na tle art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a., jak również sytuacje, gdy z przyczyn procesowych odwołanie jest niedopuszczalne. Zważywszy że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują możliwości ustalenia własności ruchomości, znajdujących się w budynku wpisanym do rejestru zabytków, jak również fakt, że kwestionowana przez skarżącą notatka z oględzin z dnia [...] listopada 2012 r. nie stanowi rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, Minister, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącą. 4. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. wniosła M. G., wnosząc o jego uchylenie. 5. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2016, poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej od innej czynności administracyjnej, tj. pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu prawa własności trzech zabytkowych mebli dziadków skarżącej w pałacu w B., gmina K.oraz innego wyposażenia pałacu. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 8. Z akt sprawy wynika, że M. G. złożyła odwołanie od notatki z oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2012 r. wraz z żądaniem ustalenia prawa własności trzech zabytkowych mebli, znajdujących się w pałacu w B., gmina K. 9. Podstawę zaskarżonego postanowienia Ministra stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest najpierw ustalenie czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie wniesienia go z uchybieniem terminu, zobowiązuje organ do zachowania określonego w przywołanym wcześniej art. 134 k.p.a. W takim przypadku merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, ponieważ prowadziłoby do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, niedopuszczalność odwołania może zachodzić z przyczyn przedmiotowych, np. gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, gdy w konkretnym przypadku przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu, lecz czynnością materialno-techniczną. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzić może np. w razie wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych, czy przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 391/15, LEX nr 1 936 454 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, LEX nr 526 409). Należy podkreślić, że z art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Decyzją jest natomiast kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonego podmiotu w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem kończącym postępowanie w danej instancji, rozstrzygającym sprawę co do istoty, albo w inny sposób kończącym sprawę. Przy czym, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o tym, czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Pismo, mimo innego oznaczenia, jest w istocie decyzją administracyjną, jeżeli zawiera niezbędne elementy przewidziane dla takiego rozstrzygnięcia organu. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. 10. W niniejszej sprawie Minister trafnie uznał, że pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. z dnia [...] listopada 2012 r., od którego skarżąca wniosła odwołanie, nie było decyzją administracyjną. Pismo to stanowiło jedynie notatkę dotyczącą oględzin wnętrza przedmiotowego pałacu, a więc nie kończyło postępowania, nie rozstrzygało indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., ani nie rozstrzygało o jakichkolwiek prawach i obowiązkach konkretnego adresata. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, by pismo to posiadało charakter decyzji administracyjnej, a więc Minister, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.