VII SA/Wa 2642/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. znak: [...], udzielającej T. P. pozwolenia na wykonanie ogrodzenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] od strony ulicy - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...]stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. udzielającej T. P. pozwolenia na wykonanie ogrodzenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] od strony ulicy. Od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ administracji publicznej każdorazowo obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Niedopuszczalne jest bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu. Z księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] [...] Wydział ksiąg Wieczystych, wynika, iż w budynku nr [...]położonym w [...]przy ul. [...], działka nr ewid. [...], wyodrębnione zostały dwa lokale mieszkalne - nr 1 i nr 2. Współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr 1, z którym to prawem współwłasności łączy się udział 1113/2581 części we współwłasności nieruchomości wspólnej, są [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz J. C., zaś właścicielem lokalu mieszkalnego nr 2 w tym budynku, z którym to prawem własności łączy się udział 1468/2581 części we współwłasności Sygn. akt VII SA/Wa 2642/13 nieruchomości wspólnej, jest M.P. Organ wskazał, że ustalenia te są istotne z uwagi na fakt, iż sporna inwestycja obejmuje wykonanie ogrodzenia nieruchomości - działka nr ewid. [...], położonej w [...]przy ul. [...] od strony ulicy, na której to nieruchomości znajduje się budynek nr [...], w którym wyodrębnione są dwa lokale mieszkalne należące do [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], J. C. oraz A. P. Stwierdził, że J. C. oraz M. P. zostali pozbawieni uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, bowiem nie doręczono im kwestionowanej decyzji, nie zostali również poinformowani o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa wynika, iż radca prawny D. T. i radca prawny E. W. byli umocowani do reprezentowania w toczącym się przed organem wojewódzkim postępowaniu nieważnościowym dotyczącym przedmiotowej inwestycji, jedynie przez jednego ze współwłaścicieli lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy ul. [...] - tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zdaniem organu, jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 kpa, chyba że brak ten można usunąć w postępowaniu odwoławczym. Jednakże skoro postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, stosownie do art. 15 kpa, to pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadzi do uznania, że postępowanie jest wadliwe, narusza przepisy prawa procesowego, co uzasadnia skorzystanie przez organ drugiej instancji z uprawnień kasatoryjnych. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie zatem w pierwszej kolejności zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i prawidłowe Sygn. akt VII SA/Wa 2642/13 doręczenie im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. w części dotyczącej uzasadnienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 28, art. 10 § 1, art. 61 § 4 kpa przez przyjęcie, że M. P. powinna zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego, a także, że jako strona powinna zostać poinformowana o wszczęciu postępowania oraz mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie uznania, że M. P. powinna zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego, a także, że jako strona powinna zostać poinformowana o wszczęciu postępowania oraz mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzającą z urzędu Sygn. akt VII SA/Wa 2642/13 nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., udzielającej T. P. pozwolenia na wykonanie ogrodzenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] od strony ulicy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Stroną zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu. Stroną jest zatem podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są zawsze te same strony, które brały udział w postępowaniu głównym, jak i każdy czyjego interesu dotyczyć może decyzja uznana za nieważną. Analogicznie podkreśla się w orzecznictwie: stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. II OSK 176/09). W niniejszej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na roboty budowlane nie wymagające zatwierdzenia projektu, krąg uczestników postępowania powinien być analogiczny jak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym. Ponadto, przy zabudowie na nieruchomości wspólnej osoby, którym przysługują udziały w tej nieruchomości są stronami postępowania o pozwolenie Sygn. akt VII SA/Wa 2642/13 na budowę, jak również stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też, jak w niniejszej sprawie - postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności wydanej na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nawet, jeśli osoby te nie były stronami postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. 4. Niniejsza sprawa została wszczęta z urzędu - o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. udzielającej T.P. pozwolenia na wykonanie ogrodzenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] od strony ulicy. Z księgi wieczystej tej nieruchomości wynika, że w budynku tym wyodrębnione zostały dwa lokale. Współwłaścicielami lokalu mieszkalnego nr 1 mieszczącego się w budynku nr [...] położonym w [...] przy ul. [...], działka nr ewid. [...], z którym to prawem współwłasności łączy się udział 1113/2581 części we współwłasności nieruchomości wspólnej, są [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz J.C., zaś właścicielem lokalu mieszkalnego nr 2 w tym budynku, z którym to prawem własności łączy się udział 1468/2581 części we współwłasności nieruchomości wspólnej, jest M. P. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.) w razie wyodrębnienia własności lokali, właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu, właściciel danego lokalu jest jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali). W niniejszej sprawie sporna inwestycja obejmująca wykonanie ogrodzenia nieruchomości od strony ulicy, wchodzi do nieruchomości wspólnej, co oznacza, że właściciele obu lokali mają interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wykonanie ogrodzenia nieruchomości na nieruchomości wspólnej. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, w skardze zaznaczyła, że nie neguje, iż M. P. jest właścicielem lokalu. Jednakże, skoro lokal stanowiący jej własność znajduje się na piętrze budynku położonego przy ul. [...], zaś wyjście z przedmiotowego lokalu prowadzi 5 Sygn. akt VII SA/Wa 2642/13 bezpośrednio na ul. [...] z budynku, to według strony skarżącej kwestia zgodności z prawem pozwolenia na budowę przedmiotowego ogrodzenia nie dotyczy praw i obowiązków M. P., bowiem jedynie wejście do lokalu nr 1 położonego na parterze budynku, stanowiącego współwłasność strony skarżącej i J. C. znajduje się na terenie odgrodzonym od ulicy przedmiotowym ogrodzeniem. Zdaniem Sądu pogląd ten nie zasługuje na uznanie. Kwestia, czy dany podmiot użytkuje, albo ma możliwość korzystania z danego obiektu budowlanego jest bez znaczenia przy ocenie przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie, wystarczy bowiem, aby osoba trzecia była współwłaścicielem nieruchomości na której posadowiony jest obiekt budowlany. 5. Słusznie stwierdził organ, iż zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, i że z uwagi na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa należało uchylić decyzję Wojewody [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie przesądza o sposobie zakończenia sprawy administracyjnej. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji. 6