VII SA/Wa 2650/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) lipca 2011r., na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. Z. dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia (...) grudnia 2007 r., znak PINB (...) udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego 16-rodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zlokalizowanego na działce nr ewid. (...) przy ul. (...) w Ł., gm. Z. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej (...) pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku mieszkalnego 16-rodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zlokalizowanego na działce nr ewid. (...) przy ul. (...) w m. Ł. Wnioskiem złożonym w dniu (...) lutego 2011 r. M. Z. wystąpił do o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Z. z dnia (...) grudnia 2007 r. Rozpatrując przedmiotowe żądanie, organ nadzorczy stwierdził, że zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, tj. podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z uwagi na fakt, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja została wydana w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przez Spółdzielnię Mieszkaniową (...) w Z. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyłącznie inwestor. Badając możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego, organ wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, pomimo, iż prowadzone są w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu czyli pozwolenia na użytkowanie. Zatem zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Z uwagi na powyższe regulacje prawne M. Z. nie mógł w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania, ponieważ nie był inwestorem przedmiotowej budowy. W tym kontekście organ stwierdził, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyklucza M. Z. z kręgu podmiotów mogących skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, czy też mogących skutecznie kwestionować zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Tym samym M. Z. nie posiada czynnej legitymacji procesowej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Z. M. Z. wniósł zażalenie na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) września 2011r., znak (...), sprostowanym postanowieniem dnia (...) listopada 2011 r., znak (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. Z. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia (...) lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że z uwagi na ograniczenie stosowania generalnej zasady postępowania administracyjnego przewidzianej z art. 28 k.p.a. poprzez art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, z kręgu stron zostały wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzony postępowaniu. Nie oznacza to, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to się odbywać w ramach innych postępowań administracyjnych lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze. Organ odwoławczy podkreślił, że sporny obiekt powstał na podstawie decyzji Starosty Z. z dnia (...) listopada 2006 r., Nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi Spółdzielni mieszkaniowej (...) pozwolenia na budowę. Następnie w dni (...) listopada 2007 r. inwestor złożył wniosek o udzielanie pozwolenia na użytkowanie. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. takie pozwolenie zostało udzielone. Biorąc powyższe pod uwagę wskazał, że zasadnie organ wojewódzki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Z. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do podnoszonych w zażaleniu kwestii dotyczących m. in. wykonania niezgodnego z przepisami przejścia przewodów gazowych wewnątrz budynku, co stwarza możliwość rozszczelnienia i wybuchu, organ wyjaśnił, że powyższe może być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie przepisów rozdziału 6 "Utrzymywanie obiektów budowlanych" stosownie do art. 66 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii wydawania decyzji przez organy na podstawie fałszywych dokumentów, organ wyjaśnił, że fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu. Natomiast w aktach przedmiotowej sprawy brak jest prawomocnego orzeczenia sądu, stwierdzającego sfałszowanie, jakiegokolwiek dokumentu na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie (...) WINB z dnia (...) lipca 2011r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. Z., zarzucając że pozwolenie na użytkowanie jest częściowe, ponieważ pozwolenie na budowę obejmowało budowę budynku mieszkalnego (...) - rodzinnego o powierzchni użytkowej - 1476, 4 m2, wewnętrznej instalacji gazowej, dróg wewnętrznych i murów oporowych. Natomiast do chwili obecnej dróg wewnętrznych nie wolno użytkować, jako, że nie uzyskały wymaganego pozwolenia. Ponadto zarzucił, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło w oparciu o niekompletny projekt, sprawdzony przez osobę nie posiadającą wymaganych uprawnień. Również kierownik budowy nie posiadał uprawnień w zakresie dróg, a budowa została wykonana i odebrana z istotnymi odstępstwami. Zdaniem skarżącego powyższe zarzuty podzieliła Państwowa Straż Pożarna w Z. oraz Prokuratura w Z. W ocenie skarżącego obiekt stwarza poważne zagrożenie dla ludzi, dlatego postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte z urzędu. Ponadto nie wszczęcie postępowanie kontrolnego powoduje naruszenie obowiązków wynikających z art. 77 k.p.a. Skarżący wykazywał, że on jak i pozostałe 15 rodzin zamieszkujących w spornym budynku posiada przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a. i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ponieważ to oni byli inwestorami, a Spółdzielnia Mieszkaniowa była inwestorem zastępczym działającym w ich imieniu. W chwili obecnej Spółdzielnia jest właścicielem jednego garażu w spornym budynku i jego zarządcą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. M. Z. zaskarżył postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011r., zarzucając w istocie naruszenie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, polegając na nieuprawnionym przyjęciu, że w rozumieniu tego przepisu nie jest on inwestorem, pomimo tego, że finansował budowę lokalu mieszkalnego oraz jest jego właścicielem. Należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności może zostać uruchomione tylko w przypadkach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Przewidziana w art. 28 k.p.a., zasada postępowania administracyjnego, odnosząca się do cechy podmiotu uzyskującego przymiot strony, może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń - dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie Prawo budowlane. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w niektórych ściśle określonych postępowaniach, objętym przepisami tej ustawy, np. przez wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Taka sytuacja zachodzi w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Brzmienie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zostało zmienione przez art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Dodany w wyniku nowelizacji art. 59 ust. 7 wprowadził szczególną regulację pojęcia strony w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przepis ten wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Zgodnie z jego nowym brzmieniem jedynym podmiotem, który może posiadać przymiot strony w tym postępowaniu jest inwestor, przepis ten jest niewątpliwie lex specialis wobec art. 28 k.p.a. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż zarówno kwestionowana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie jak i wniosek skarżącego o stwierdzenie jej nieważności zaistniały po wspomnianej nowelizacji. W tym miejscu należy podnieść, że choć pojęcie "inwestor" nie zostało prawnie zdefiniowane, to w ustawie Prawo budowlane używane jest wielokrotnie - w odniesieniu do różnych sytuacji prawnych regulowanych tą ustawą. W komentarzu Prawo budowlane (Zygmunt Niewiadomski, Tomasz Asman, Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński, Elżbieta Janiszewska-Kuropatwa, Alicja Plucińska-Filipowicz - Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2007 r.) stwierdza się, iż z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie. W ocenie Sądu, będące przedmiotem wykładni pojecie "inwestora" użyte w art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, odnosi się do podmiotu wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę, choćby nawet środki finansowe przeznaczone na realizację obiektu budowlanego wskazanego w pozwoleniu na budowę pochodziły od innego podmiotu, który również może czuć się inwestorem. Inwestor – Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) uzyskała pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Stąd też zastosowanie przez organy art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego mające oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy ze sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego, (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 146/10). Skarżący nie mógł w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie był on inwestorem w znaczeniu odnoszącym się do decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu było wydanie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia (...) grudnia 2007 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego (...)-rodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zlokalizowanego przy ul. (...) w Ł. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Dokonały w ocenie Sądu prawidłowej oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.