VII SA/Wa 2650/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. S. i W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1690 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. i W. S. reprezentowanych przez r. pr. A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ podał, iż odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., którym nałożono na J. i W. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 146.757,91 zł. Postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Ze zgormadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] nakazał J. i W. S. dokonanie rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, samowolnie zrealizowanego na działce położonej w [...] przy ul. [...]. Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego inspektora budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. Prawidłowość przedmiotowego rozstrzygnięcia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 14 października 2003 r. sygnatura akt: II SA/Lu 357/02 oddalił skargę J. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. Wobec niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] października 2004 r., wynikającego z decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., organ powiatowy nałożył na J. i W. S. grzywnę w celu przymuszenia wysokości 146.757,19 zł. Postanowienie to zostało wydane po doręczeniu skarżącym upomnienia z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz wystawieniu tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2004 r. który został doręczony w dniu [...] listopada 2004 r. Wysokości nałożonej grzywy została wyliczona na podstawie art. 121 § ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , organ nadto uzasadnił celowości zastosowania środka egzekucyjnego Odnosząc się do argumentacji skarżących przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że stosowanie do art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście obowiązku na następcę prawnego". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przepis powyższy nie ma zastosowania w sytuacji ustalenia, że pomimo zmiany w toku postępowania egzekucyjnego osoby właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce, dotychczas zobowiązany nadal ją posiada i zarządza obiektem przeznaczonym do zbiórki. Organ jest uprawniony wówczas do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnym w stosunku do zobowiązanego (por. wyrok WSA Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II Sa/Kr 864/14). W niniejszej sprawie z pisma J. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że "(...) od dnia [...] kwietnia 2015 r. przystępuje do rozbiórki domu przy ul. [...] w [...]". Z pisma tego wynika zatem, że do dnia [...] kwietnia 2015 r. J. i W. S. dysponowali i zarządzali nieruchomością przy ul. [...] w [...], na której postawiony jest budynek objęty nakazem rozbiórki, do której zostali zobowiązani ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lutego 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, iż w postępowaniu nadzwyczajnym organ nadzoru nie dokonuj ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy dlatego też zarzut naruszenia art. 86 kpa poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodu z przesłuchania stron nie może być skuteczny. Nie doszło także do naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. wnieśli J. i W. S. Rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1 , 8, 10, 11, 12, 80, 78 i 86 kpa. Oświadczyli, że od dnia [...] czerwca 2012 r. nie są właścicielami nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Na tę okoliczności przedłożyli odpis z księgi wieczystej. Nieruchomość darowali córce E. S., która jest jej jedynym właścicielem i posiadaczem. Pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r., które przywołał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pisali z imieniu córki. Obecnie tylko ona może podjąć decyzje o rozbiórce. Organ nie ustalił tych okoliczności, a tym samym naruszył przepisy postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postępowanie odpowiada prawu. Na wstępie podnieść należy, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. wydane zostało w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), którego głównym celem jest kontrola rozstrzygnięcia wyłącznie z punktu widzenia kwalifikowanej wadliwości, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący wskazywali na przesłankę z pkt 5 art. 156 § 1 k.p.a., podnosząc, iż postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było niewykonalne w dni jego wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr. 229, poz 1954 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym(art. 119 §2 ww. ustawy). Wysokości grzywny wynika wprost z treści art. 121 § 5 w zw. z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym wysokości grzywny w sprawach dotyczących obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m 2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowych obliczeń w oparciu o ww. regułę ustawową nie mogąc jedocześnie skorzystać z jakiegokolwiek swobody orzekania. Podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest jednak kwestia przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego. Zagadnienie to zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie nie jest jednolicie postrzegane i budzi trudności interpretacji. Podkreślić należy że przedmiotem egzekucji jest wykonanie obowiązku będącego treścią stosunku administracyjnoprawnego, zaś zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot związany z organem administracji publicznej stosunkiem administracyjnoprawnym. Postepowanie egzekucyjne powinno być zatem prowadzone wobec tego właśnie podmiotu. Stosowanie do treści art. 28 a ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejście obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego . Przepis ten nie reguluje jednak podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę. Przypadki następstwa administracyjnoprawnego mogą mieć źródło w następstwie cywilnoprawnym. Jeżeli zatem, zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inna osobę postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego. Zazwyczaj podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki będzie właścicielem, który realizował obiekt dlatego - zgodnie z art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - w razie zbycia nieruchomości z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przechodzi na nabywcę. W konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być zasadniczo stosowane wobec nowego właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. W orzecznictwie jednak wyrażono również pogląd, że z uwagi na alternatywne wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, jako obowiązanych na swój koszt dokonać m.in. rozbiórki nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi - jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest on nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 6 lipca 2007., II OSK 1070/05). Stanowisko takie wynika z faktu, że w postepowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji. Również w stanie prawnym obowiązującym po wprowadzeniu przepisu art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyjmuje się, że w przypadku gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora ustalenie, że pomimo zmiany w toku postepowania egzekucyjnego osoby właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt podlegający rozbiórce dotychczas zobowiązany nadal ją posiada i zarządza obiektem przeznaczonym do rozbiórki, organ jest uprawniony do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanego. Zgodnie z poglądami Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonymi w wyroku z dnia 7 lipca 2006 r. (sygn. II OSK 1070/05, LEX 265673) "nie można stwierdzić że przed wejściem w życie przepisu art. 28 a powołanej ustawy, nie było podstawy prawnej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego przeciwko właścicielowi lub zarządcy obiektu, jeżeli inwestor zbył nieruchomość po wydaniu decyzji nakazująca rozbiórkę. Nie można również przyjąć, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do inwestora tylko dlatego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu przeniósł własność nieruchomości na inne osobę jeżeli nadal jest posiadaczem i zarządcą obiektu budowlanego objętego decyzją nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Podstawę taką stanowił i stanowi nadal przepis art. 52 Prawa budowlanego". Z akt postępowania wynika że J. i W. S. (wpółinwestorzy obiektu objętego tytułem wykonawczym) mimo zawartej w dniu [...] czerwca 2012 r. umowy na podstawie, której darowali swojej córce przedmiotową nieruchomość przy ul. [...] w [...], nadal ją posiadają i zarządzają obiektem przeznaczonym do rozbiórki. Zostało to wprost potwierdzone w piśmie J. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. skierowanym do organu egzekucyjnego. Powyższe oznacza, że organ był uprawniony do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do zobowiązanych. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. niewadliwie wskazał na brak kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego postanowienia. Zważywszy na powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.