VII SA/Wa 2659/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] , na podstawie art. 81 c ust. 2 i art. 83 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi w suterenie, adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na hotel z restauracją, na działkach nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...] , nałożył na J.M. i spółkę "[...] " Sp. z o.o. obowiązek wykonania i przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzacją budowlaną wykonanych robót dotyczącą prawidłowości ich wykonania, z potwierdzeniem, że spełniają wymogi określone w przepisach i warunkach technicznych oraz są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w terminie trzech miesięcy od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał przebieg postępowanie w niniejszej sprawie: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi w suterenie, adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na hotel z restauracją na działkach nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...] . Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] , utrzymanym w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w uzasadnieniu wskazując na możliwość istnienia prawdopodobieństwa wystąpienia wad powodujących nieważność przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] , utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji. Mocą tego postanowienia nałożono obowiązek wykonania zabezpieczenia obiektu przed negatywnymi wpływami atmosferycznymi oraz terenu budowy przed dostępem osób trzecich, a także nałożono obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych z opinią techniczną oceniającą prawidłowość ich wykonania z decyzją o warunkach zabudowy i obowiązującymi warunkami technicznymi. Inwestor J.M. oraz spółka "[...] " Sp. z o. o. w dniu 18 grudnia 2009 r. przedstawili opinię techniczną i inwentaryzację robót budowlanych. Z tego względu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] nałożył na Inwestora obowiązek przedstawienia projektu zamiennego omawianego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazując, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, bowiem została wydana bez prawidłowej oceny stanu faktycznego. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w [...] złożyli Państwo P. i S. zaskarżając uzasadnienie tej decyzji w zakresie błędnego zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który został zastosowany w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1042/10 oddalił skargę. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygniecie wnieśli I. i J.P. . Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że inwestor J.M. i [...] Sp. z o.o. realizował inwestycję na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Projekt zatwierdzony ww. decyzją był zgodny z decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] o warunkach zabudowy, która ustalała warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto J.M. postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] uzyskał zgodę na odstępstwo od obowiązujących przepisów określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazując, że "organ I instancji winien rozważyć możliwość nakazania przedłożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane określonej dokumentacji budowlanej obejmującej inwentaryzację wykonanych robót oraz projekt dokończenia budowy celem umożliwienia inwestorowi kontynuowanie prowadzenia inwestycji po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę". Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnieśli J. i I.P. oraz W. i H.S. . Organ pierwszej instancji wskazał, że "stanowisko wyrażone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji Nr [...] z dnia 15.02.2011 r. jest zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 17 stycznia 2007 r. (sygn. akt IIOSK 167/06). Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę doprowadziło do stanu w którym Inwestor nie ma tytułu do wykonania robót budowlanych. "W takiej sytuacji nie można inwestorowi postawić zarzutu, że realizował roboty budowlane niezgodnie przepisami, wykonywał je bowiem w okresie ważności pozwolenia na budowę. Usprawiedliwia to prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlani (przypadek inny niż określony w art. 48 albo 49b tej ustawy). W postępowaniu takim po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowań jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ powinij nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust i pkt 2 w związku z ust. 7 tego artykułu. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy). Dokumentacja budowy, wobec braku projektu budowlanego - powinna zawierać również elementy takie jak projekt budowlany. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym wypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko więc zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce". Organ pierwszej instancji stwierdził, że stosując się do wytycznych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, należało na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nałożyć na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej wraz z oceną techniczną wykonanych prac. Na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zażalenie złożyli J. P. oraz W.S. (zażalenie zostało podpisane jedynie przez J.P.) i wnieśli o jego uchylenie oraz zawieszenie postępowania, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J.P. , umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się na art. 28 K.p.a. i wskazał, że postępowanie zażaleniowe może być skutecznie wszczęte, jeżeli podmiot, który wniósł zażalenie posiada przymiot strony postępowania administracyjnego, a zatem zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W omawianym przypadku zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego złożył J.P. , będacy współwłaścicielem działki nr [...] z obrębu [...] , położonej przy ul. [...] w [...] sąsiadującej z działkami, na których usytuowana jest przedmiotowa inwestycja budowlana. Adresatem zaś tego postanowienia jest inwestor, tzn. J.M. i "[...] " Sp. z o.o. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji, organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz. Obowiązki wynikające z tego przepisu mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, wobec czego uznać należy, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tej mierze powołał się na wyrok NSA w [...] z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt: II OSK 1407/05. W ocenie organu odwoławczego J.P. nie można uznać za żaden z podmiotów określonych w przepisie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie jest on uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego. Obowiązek określony w sentencji postanowienia z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] nałożono na inwestora (uczestnika procesu budowlanego), czyli J.M. oraz "[...] " Sp. z o.o. Postanowienie to nie rozstrzyga zatem o prawach i obowiązkach J.P. , nie wpływa też bezpośrednio na jego prawa i obowiązki, w żaden sposób nie ogranicza korzystania z przysługujących mu praw, stąd też nie może on uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dowodowym prowadzonym w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Na tym etapie postępowania nie jest on uprawniony do składania zwykłego środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Organ stwierdził, że brak zaś spełnienia wymogów formalnych oznacza, że zażalenie J.P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. postępowanie zażaleniowe należało umorzyć. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] września 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożył J. P. wnosząc o jego uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz zawieszenie prowadzonego w tej sprawie postępowania naprawczego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. przez przyjęcie, że zachodzą okoliczności do umorzenia postępowania zażaleniowego oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 81c Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić skarżącemu, że przedmiotem kontroli Sądu była kwestia o charakterze procesowym, ocenie podlegała prawidłowość stanowiska, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie. Konsekwencją tego stanowiska jest bowiem uznanie wniesionego zażalenia za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania zażaleniowego. Rozstrzygnięcie to oznacza, że organ odwoławczy nie badał zarzutów skarżącego i nie weryfikował prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji. Z tego też powodu Sąd nie mógł odnieść się do kwestii merytorycznych i zarzutów skargi. Sąd bada bowiem tylko postanowienie zaskarżone, a to orzeka wyłącznie o legitymacji skarżącego do wniesienia zażalenia. Kontrolując legalność postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko organu drugiej instancji nie może zostać zaakceptowane, nie można bowiem generalnie stwierdzić, że w żadnym przypadku, poza adresatem obowiązku, inne podmioty nie są uprawnione do kwestionowania postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis będący podstawą wydania postanowienia organu I instancji stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Zgodnie z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego, na postanowienie to przysługuje zażalenie. Niewątpliwie adresatem obowiązku nakładanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mogą być tylko podmioty w tym przepisie wymienione. Po drugie, postanowienie wydawane na tej podstawie prawnej ma charakter dowodowy i służy zebraniu materiału dowodowego na potrzeby jakiegoś już prowadzonego postępowania lub też materiału weryfikującego potrzebę wszczęcia postępowania, na przykład w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego. Wychodząc z powyższych założeń, stwierdzić należy, że strony postępowania nie można utożsamiać z adresatem rozstrzygnięcia. W wielu przypadkach adresatem rozstrzygnięcia organu administracji może być wyłącznie określony podmiot (np. wnioskodawca), nie oznacza to wszak, że tylko on jest stroną postępowania, o tym przymiocie decyduje przesłanka interesu prawnego lub przepisy prawa materialnego wyznaczające krąg stron określonego postępowania (np. w sprawie pozwolenia na budowę). W obowiązującym prawie można znaleźć przypadki przepisów, które regulując kwestię środków zaskarżenia jakiegoś rozstrzygnięcia, limitują krąg podmiotów uprawnionych do ich wniesienia. Jako przykład można wskazać chociażby przepis art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), który w przypadku postanowień uzgadniających w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi, że na postanowienie takie zażalenie służy wyłącznie inwestorowi, pozbawiając takiej możliwości inne strony postępowania. Takiego ograniczenia nie zawiera jednak przepis art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia jest wyznaczany przez krąg stron postępowania. Nie można także przyjąć, że w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego prowadzone jest co do zasady jakieś samodzielne i odrębne postępowanie. Charakteryzując uregulowaną nim instytucję wskazuje się, że ma ona charakter ogólny i znajduje zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego organ żąda dostarczenia określonych dokumentów. Jest zatem stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczególnymi ustawy – np. art. 26 ust. 1, art. 50 ust. 3, art. 62 ust. 3, art. 78 ust. 2. Może także znaleźć zastosowanie przed wszczęciem postępowania, jako instrument służący zebraniu materiału dowodowego w celu ustalenia zasadności podjęcia działań przez organy administracji. Postępowanie, w zakresie którego podejmowane jest postanowienie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może być częścią innego postępowania prowadzonego na podstawie przepisów prawa budowlanego lub częścią postępowania kontrolnego, które ma na celu ustalenie stanu faktycznego uzasadniającego wszczęcie postępowania (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2006, s. 707-710). W zależności zatem od okoliczności danego przypadku, różny może być krąg stron prowadzonego przez organ postępowania. Wyznacza go charakter tego postępowania (kontrolne lub o charakterze merytorycznym) oraz przedmiot. Skoro postanowienie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wydawane jest w toku innego prowadzonego postępowania, to nie znajduje uzasadnienia ograniczenie podmiotów uprawnionych do udziału w nim tylko do adresatów postanowienia, jak wyżej wskazano, ograniczenia takiego nie uzasadnia zamknięty krąg adresatów obowiązku. Osoby biorące udział w charakterze stron w jakimś postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy prawa budowlanego, w razie wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zachowują swój status i mają prawo wnieść zażalenie, skoro ustawa nie ogranicza kręgu podmiotów do tego uprawnionych. Strony postępowania zachowują swój status procesowy przez całe postępowanie. W szczególności nie można zaakceptować praktyki, która pozwalałaby prowadzić organom postępowanie dowodowe poza udziałem stron postępowania. Wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie ma charakter dowodowy. Reżim prowadzenia postępowania dowodowego regulują w szczególności przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które gwarantują stronom postępowania prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.). W niniejszej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w toku postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 i art. 51 Prawa budowlanego. Skarżący w postępowaniu tym uczestniczy jako strona. Organ odwoławczy nie zanegował legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu naprawczym, a tylko w takim przypadku zasadne byłoby umorzenie postępowania zażaleniowego na postanowienie dowodowe wydane w toku tego postępowania. Uznając legitymację procesową skarżącego w postępowaniu zasadniczym, organ zobowiązany był rozpoznać wniesione zażalenie merytorycznie i odnieść się do wniosków i zarzutów w nim podniesionych. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.