VII SA/Wa 2660/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisu dokumentu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. P. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł. (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł. (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] z dnia na postanowienie PINB w [...] nr [...] z dnia [...].08.2011 r., znak: [...] odmawiające wydania odpisu dokumentu ze sprawy dot. przepustu wykonanego na działce o nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 21.07.2011 r. W. S. (dalej: strona, skarżący) wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]o "pilne wydanie odpisu protokołu z oględzin z dnia [...] lipca 2011 r. - zawiadomienie [...]". Postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2011 r. "znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił wydania odpisu dokumentu ze sprawy dot. przepustu wykonanego na działce o nr ew. [...] w [...], gm. [...]. Uzasadnił swoje rozstrzygnięcie brakiem interesu prawnego po stronie W. S. w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uprawniałoby go do żądania wydania odpisu dokumentu z akt sprawy administracyjnej na podstawie art. 73 k.p.a. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie skarżący. W pierwszej kolejności wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonego postanowienia wobec wypełnienia przesłanek 156 §1 pkt 1 i 2 k.p.a., w drugiej kolejności o wznowienie postępowania na podstawie 145 §1 pkt 1,2 i 4 k.p.a., uchylenie postanowienia w całości. Zarzucił brak umocowania ustawowego, po stronie osoby, która wydała postanowienie I instancji (p.o. PINB w [...]), wydanie nielegalnego postanowienia , bez podstawy prawnej oraz poświadczenie nieprawdy, poprzez posłużenie bez umocowania pieczęcią organu PINB w [...]w piśmie skierowanym na zewnątrz urzędu dla stworzenia pozoru jego legalności, ponadto - sfałszowanie pisma znak [...], poprzez wpisanie [...] sierpnia 201 Ir. jako daty jego wystawienia, podczas gdy zostało ono doręczone stronie 28 lipca 2011 r. Ponadto zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9,10, 28, 61 §1 i 4, 77§1 ,156 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 §1 pkt, 2 i 4 k.p.a., poprzez bezprawne działanie, niewyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nieustalenie właściwie stron postępowania, nieinformowanie i niedopuszczenie mnie do udziału w postępowaniu, naruszenie przepisów o właściwości, wydanie postanowienia bez podstawy prawnej, wydanie postanowienia w wyniku przestępstwa przekroczenia uprawnień; naruszenie art 74 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; naruszenie art. 1 Prawa budowlanego poprzez jego bezprawne zastosowanie; naruszenie art. 73§2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie; wadliwość sentencji decyzji oraz jej uzasadnienia wynikającą z naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Podkreślił, iż w sytuacji, gdy akta administracyjne nie mogą być stronie udostępnione (strona nie może ich przeglądać, sporządzać z nich notatek, kopii i odpisów albo nie wykazała ważnego interesu, aby żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów), to powinien wydać postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Organ administracji ma obowiązek wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego wglądu do akt także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania . W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle doktryny prawa administracyjnego, interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), a nie jedynie na subiektywnym przekonaniu podmiotu, że taki interes posiada. Tak więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, a nie oparty o przepisy prawa materialnego, nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Organ odwoławczy zaznaczył, iż w dniu [...].10.2011 r. do akt wpłynęła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].09.2011 r., znak: [...] umarzająca postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przepustu wykonanego na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...]. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że W. S. (na którego wniosek postępowanie zostało wszczęte) nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. W związku z powyższym nie posiada on statusu strony postępowania, ani uprawnień do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ ll-iej instancji jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji/postanowienia organu pierwszej instancji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2079/97: "Organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawą według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. To samo dotyczy stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy — zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego ". W świetle powyższych rozważań, wobec nieuznania Pana W. S. za stronę postępowania w sprawie dot. ww. przepustu, w ocenie organu odwoławczego PINB w [...] prawidłowo odmówił wydania odpisu dokumentów zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., co jest jednoznaczne z odmową udostępnienia akt przedmiotowej sprawy. Ustosunkowując się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego w zażaleniu organ stwierdził, iż nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. W ocenie [...] WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Powiatowy organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie działał zgodnie z kompetencjami wynikającymi zarówno z przepisów Prawa budowlanego i k.p.a., zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy celem rozpoznania wniosku objętego zaskarżonym postanowieniem. Organ I instancji nie miał prawnego wymogu informowania wszystkich stron postępowania o wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia dokumentów z akt sprawy. Postępowanie to jest wpadkowe i dotyczy organu prowadzącego postępowanie w sprawie oraz wnioskodawcy. Kwestia nieinformowania i niedopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu zażaleniowym. Niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie wniosku skarżącego z dnia 21.07.2011 r. Zarzuty powyższe dotyczą prowadzonego postępowania administracyjnego dot. w/w przepustu i nie mają żadnego wpływu na postępowanie dot. w/w wniosku, ponieważ niniejsze postępowanie nie dotyczy całości postępowania w sprawie w/w przepustu, a jedynie, jak już wcześniej wskazano, odrębnego postępowania wpadkowego odnośnie wniosku o wydanie kopii dokumentu z akt sprawy. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż kwestia dotycząca pełnienia przez osobę/osoby funkcji organu wielokrotnie była wyjaśniana w odrębnych pismach kierowanych do skarżącego. W pismach tych jednoznacznie wskazywano, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stoi na stanowisku, że osoba pełniąca obowiązki powiatowego organu nadzoru budowlanego posiada takie same obowiązki i kompetencje jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W tym też zakresie może korzystać z pieczęci urzędowych. Jedynym ograniczeniem ich obowiązywania i wykonywania przez tę osobę jest ich czasowość tj. do czasu ustania przeszkód lub powołania nowego inspektora. [...]WINB wskazał również, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zostało obsadzone zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Wyjaśnił nadto, iż zaskarżone postanowienie posiada datę [...].08.2011 r. Z pieczątki znajdującej się na ww. postanowieniu wynika, że zostało ono wysłane dnia [...].08.2011 r., natomiast z pieczątki znajdującej się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że zostało ono złożone w urzędzie pocztowym dnia 05.08.2011 r. i odebrane dnia 08.08.2011 r. przez Z. S. - żonę skarżącego. Zaznaczył, iż w aktach sprawy również znajduje się pismo skierowane do W. S. datowane na dzień [...].08.2011 r., które zostało wysłane łącznie z postanowieniem PINB w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z nie budzących wątpliwości poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie wynika, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 618, 619, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87). Dlatego też organ odwoławczy jako organ merytoryczny może - jeśli to konieczne - przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające co do meritum sprawy i dopiero po tym dokonać właściwego rozstrzygnięcia. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy może utrzymać kwestionowaną decyzję w mocy, uchylić ją w całości lub w części, orzekając co do istoty sprawy lub umarzając postępowanie, uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze ( art. 138 k.p.a.). Organ może orzec co do istoty sprawy w całości lub w części. W sprawie niniejszej decyzja organu odwoławczego zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy w tym miejscu wskazać wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 1305/10, wyjaśniający ,iż zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Ten skrót myślowy oznacza zatem, iż organ drugiej instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Reasumując należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, iż wedle treści art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po zakończeniu fazy wstępnej polegającej na prawidłowości złożonego odwołania, organ odwoławczy przystępuje do postępowania wyjaśniającego - rozpoznawczego. Na tym etapie postępowania, przy zachowaniu zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, rozpatrywana jest ponownie sprawa administracyjna zakończona decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu tym organ odwoławczy dokonuje weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, jak również wykorzystanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Dokonując weryfikacji organ odwoławczy powinien zbadać zarzuty strony, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do nich, szczególnie jeśli zarzuty dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji administracyjnej ma ogromne znaczenie z punktu widzenia opisanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zasada ta stanowi, że organy administracji powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zasada ta powinna być realizowana we wszystkich stadiach postępowania tak, aby strona rozumiała przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kieruje się organ wykonując lub odmawiając wykonania określonych czynności. Najważniejszym przejawem tej zasady jest obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej. Dzięki dobremu uzasadnieniu strona wie, na jakich dowodach oparł się organ, dlaczego nie dał wiary innym dowodom, jakie przepisy i dlaczego zastosował. Takie uzasadnienie ma skłonić stronę do współdziałania z organem administracji w celu wykonania decyzji, nawet wtedy, gdy jest ona niekorzystna dla strony. Nadto należy podkreślić, że "treść uzasadnienia ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia w przypadku jej zaskarżenia kontrolę polegającą na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy tę normę prawidłowo zinterpretował" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2007 r" sygn. akt IV SA 1221/06, opublikowany w ZNSA Nr 3 (18)/2008 s. 143). Uzasadnienie powinno wyjaśniać zatem wszystkie okoliczności sprawy i podniesione zarzuty. Braki w uzasadnieniu powodują, iż nie można określić przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko skarżącego, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego ( bowiem potencjalnie uzasadniającego zarzut nieważności decyzji organu I instancji) zarzutu dotyczącego podpisania postanowienia Nr [...] PINB w [...] z [...] sierpnia 2011 r. przez " p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]". Skarżący zarzucał, iż decyzja organu I instancji a za nią zaskarżona decyzja nie wskazywała źródła umocowania podpisanej pod decyzją osoby do wydawania decyzji administracyjnej w imieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie wskazano normy kompetencyjnej wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa ani też innej informacji o upoważnieniu wydanym przez organ dla osoby podpisanej pod decyzją do jej wydania. Nie ulega wątpliwości, iż powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wykonuje zadania nadzoru budowlanego jako samodzielny organ administracji rządowej. Organ ten, w przeciwieństwie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, który działa w imieniu wojewody, wykonuje powierzone mu zadania w imieniu własnym, a nie starosty. W związku z tym nie jest on organem zaliczanym do organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Procedurę jego powołania określa art. 86 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż powołuje go Starosta spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Organizację pracy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] określa Regulamin Organizacyjny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stanowiący załącznik Nr [...] do zarządzenia Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Dokument ten jednak nie wyjaśnia kwestii będącej podstawą zarzutu odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego - jak zostało to wyżej wywiedzione - było odnieść się wnikliwie do zarzutów odwołania w sposób umożliwiający kontrolę sądową. Tymczasem z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał jedynie, iż " kwestia dotycząca pełnienia przez osobę/osoby funkcji organu wielokrotnie była wyjaśniana w odrębnych pismach kierowanych do starżącego". W tym miejscu należy podnieść, iż wyjaśnienie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowi odniesienia się do zarzutów odwołania i narusza zasadę wyrażoną w art. 11 k.p.a. zwanej również zasadą przekonywania, istotą której jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Na marginesie trzeba zauważyć, iż żadna decyzja ani pismo ze wskazanym w uzasadnieniu numerem sprawy nie znajdują się w aktach niniejszego postępowania administracyjnego co całkowicie uniemożliwia sądową weryfikację twierdzeń organu. Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 140 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wzw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., jednocześnie nie podzielając na tym etapie postępowania pozostałych zarzutów skargi. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt III na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).