VII SA/Wa 2660/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w celu uchylenia wniosku o sprawdzenie kwalifikacji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego D. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 61a, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. poz. 98, nr 1071 ze zm.) postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku D. M. w celu uchylenia wniosku o sprawdzenie kwalifikacji z dnia 10 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10 grudnia 2010 r. w związku z przekroczeniem przez D. M. 24 punktów [...] Komendant Wojewódzki Policji zgodnie z art. 114 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) zw. dalej ustawą p.r.d., wystawił wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. D. M. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu uchylenia ww. wniosku o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. [...] Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61a k.p.a. organ administracji ma prawo odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku gdy wniosek o wszczęcie złożyła osoba nie będąca stroną w postępowaniu lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest czynnością czysto techniczną, która polega na wygenerowaniu danych z systemu informatycznego, informującą o przekroczeniu dozwolonej ilości punktów w ewidencji. Jest to czynność formalna, na podstawie której uprawnione organy tj. starosta wszczyna właściwe postępowanie administracyjne, kierując daną osobę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w drodze decyzji administracyjnej (art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy p.r.d.). Wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie jest decyzją administracyjną, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 ustawy k.p.a., nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy, jak również żaden przepis materialno-prawny nie wskazuje na administracyjny charakter postępowania w sprawie wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z tych względów organ stwierdził, że brak jest podstaw materialno-prawnych w przepisach prawa do rozpoznania żądania D. M. w trybie administracyjnym. D. M. skorzystał z prawa do złożenia zażalenia wnosząc o uchylenie w całości postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z jednoczesnym nakazaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z wnioskiem z dnia 2 lutego 2012 r. W ocenie wnoszącego zażalenie wydany w dniu 10 grudnia 2010 r. wniosek o sprawdzenie kwalifikacji, zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy p.r.d., stał się wiążący dla Starosty Powiatowego w [...]. Ponadto w ocenie strony dokument o nazwie "Wniosek o sprawdzenie kwalifikacji" jest decyzją w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego, gdyż zawiera niezbędne elementy decyzji, tj. organ wydający, treść, stronę, podstawę prawną. Za postawieniem takiej tezy, zdaniem D. M., przemawia również fakt, iż wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno - techniczną, podlegającą kontroli sądowo - administracyjnej. [...] Komendant Wojewódzki Policji Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 268a k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym nakłada na Policję obowiązek prowadzenia ewidencji kierowców, przypisując im określoną ilość punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z brzmieniem przepisu § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), organ prowadzący ewidencję występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Należy podkreślić, iż organ prowadzący ewidencję nie rozstrzyga w kwestii wydania wniosku, lecz jest zobowiązany go wystosować w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w przywołanym przepisie. Inaczej mówiąc skierowanie "Wniosku o sprawdzenie kwalifikacji" [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji do Starosty Powiatowego w [...] nie stanowiło władczego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a jedynie czynność administracyjno-techniczną, która nie wszczyna postępowania administracyjnego. Podkreślił, iż kierowanie na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy jest wyłączną kompetencją właściwego starosty, który na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji nie musi wszczynać od razu postępowania administracyjnego, gdyż musi ocenić, czy kierowca faktycznie przekroczył 24 punkty. Wszczęcie postępowania administracyjnego starosty, nie jest wszczęciem postępowania na żądanie strony, ponieważ organ Policji kierując wniosek o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy nie ma tu przymiotu strony. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył D. M.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając wydanemu postanowieniu naruszenia przepisów prawa, a w szczególności art. 6, 7, 35, 61 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że wydany przez KWP w [...] dokument o nazwie "Wniosek o sprawdzenie kwalifikacji", jest w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego - decyzją. Za tak postawiona tezą przemawia okoliczność, iż wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną, podlegającą kontroli sądowo administracyjnej. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji może zatem zwrócić się do organu prowadzącego ta ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 lub 8 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W art. 145 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Mając powyższe stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Zgodnie z art. 7 k.p.a. stanowiącego o powyższych obowiązkach organy administracji publicznej odpowiedzialne są za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się obywatel występujący do organu i jakie przepisy prawa regulują sytuację odpowiadające treści jego żądania. Postępowanie administracyjne cechuje zasada ograniczonego formalizmu i to nie tylko w zakresie formy lecz również i treści podania (wniosku). Przepisy k.p.a. nie nakładają na stronę ponad wskazania zawarte w przywołanym przepisie innych szczególnych wymogów co do treści podania po to, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Żaden przepis procedury administracyjnej nie zobowiązuje strony do wskazania podstawy prawnej swego żądania, a co więcej podstawa prawna ujęta w podaniu nie jest wiążąca dla organu, który samodzielnie dokonuje kwalifikacji prawnej podania i wyboru właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawą postępowania administracyjnego, a jednocześnie obowiązkiem organu jest zatem w myśl przywołanych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego pisma kierowanego do organu przez stronę i to nie tylko (o ile to potrzebne) przy użyciu wykładni literalnej ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w przywołanym art. 7 k.p.a. ale także wynikający z art. 9 k.p.a. nakłada na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Przy czym należy wskazać, iż obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. Konkludując art. 7 k.p.a., wsparty regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a., stanowi podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Organ administracji winien bowiem uwzględnić intencję strony a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Jednocześnie organ administracji nie powinien wykorzystywać nieadekwatnej do etapu postępowania treści pisma tylko po to, aby pominąć zawarte w nim żądanie. Innymi słowy w zależności od okoliczności sprawy, w sytuacji gdy pismo strony wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa nie zawiera, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy w tym możliwość skorzystania z wezwania strony do sprecyzowania jego żądania. Nie można przyjąć, że jeżeli podanie jest zredagowane niezręcznie, bądź mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Odnosząc to do niniejszej sprawy wskazać należy, że nieuprawnione było potraktowanie przez organy wniosku skarżącego zgodnie z jego literalnym brzmieniem bez wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnioskodawcy. Pamiętać należy o tym, że przy ocenie skierowanego do organu pisma należy badać jego treść, a nie kierować się jedynie jego formą zewnętrzną. Z pisma skarżącego niewątpliwie wynikało, że kwestionuje on prawidłowość zapisów co do otrzymanych punktów karnych. W tej sytuacji niezależnie od sformułowania zwartego w początkowej części wniosku należało ustalić właściwą treść żądania, korzystając w tym zakresie z normy określonej w art. 9 k.p.a. Szczególnie, że organ uznał niedopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie wniosku skierowanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji do Starosty [...], przez co pozbawił stronę możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Przy czym należy podzielić stanowisko organów co do tego, że "wniosek" nie stanowił decyzji administracyjnej. Natomiast nie ulega wątpliwości, że Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przeważa pogląd, iż możliwość załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej winna wynikać z przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prowadzonego przez organ postępowania. Bezsporne jest, iż obowiązujące przepisy nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia wniosku o usunięcie punktów karnych z ewidencji. Odpowiedź na taki wniosek w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację skarżącego. Jest to więc czynność z zakresu administracji publicznej, a informacja o prawidłowości naliczenia punktów karnych jest formą zakończenia określonej czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 329/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tej sytuacji należy uznać, że skarżący choć nie mógł rzeczywiście domagać się wszczęcia postępowania w sprawie "wniosku" Komendanta Wojewódzkiego Policji skierowanego do Starosty [...] ale mógłby ewentualnie kwestionować prawidłowość naliczenia punktów w innym postępowaniu administracyjnym. Analiza treści pisma skarżącego nie pozwala, jak to przyjęły organy na tak jednoznaczną interpretację woli skarżącego. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wezwać skarżącego do sprecyzowania żądań zawartych we wniosku kierując się zasadą określoną w art. 9 k.p.a. a następnie dokonać rozpoznania wniosku strony w oparciu o kompletny materiał dowodowy. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.