VII SA/Wa 2662/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym [...] września 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek G. S. – w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. przed zakończeniem wszystkich robót pozwolenia na użytkowanie Autostrady [...] w zakresie: 1. jezdni lewej (strona północna) w km 468 + 887,05 - 489 + 687,05 (km wg proj. bud.479 + 000 - 499 + 800); 2. jezdni prawej (strona południowa) w km 485 + 937,05 - 489 + 687,05 (km wg proj. bud. 496 + 050 - 499 + 800); 3. Węzła [...] km 488+757,58 (km wg proj. bud. 498 +870,53) - jezdnie z poboczami i pasami rozdziału w określonym zakresie, 4. drogi łącznikowej w obszarze Węzła [...] pomiędzy [...] a [...] W. wraz z rondami włączeniowymi przy łącznicy "[...] " i [...] - jezdnia z poboczami, wraz z obiektami inżynierskimi, wymienionymi w przedmiotowej decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/.w decyzji złożył G. S.. W ocenie organu w niniejsze sprawie za niedopuszczalne należało uznać wszczęcie postępowania na wniosek G. S. ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623, ze zm.) stanowiącego, że "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". W rozpatrywanej sprawie inwestorem zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budowa Autostrady [...], węzeł B. - węzeł K. w km 479+000 do km 512+739,11 odcinek V w km 479+000 - 499+800"), jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K.. G. S. nie będąc inwestorem wyżej wskazanej inwestycji wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę, w myśl przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2012r., Nr [...], znak: [...]. Autostrada [...], jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu oraz z projektem architektoniczno budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów, co zostało stwierdzone podczas kontroli. [...] WINB nie stwierdził istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w sprawie nie było prowadzone postępowanie legalizacyjne. Odnośnie zarzutu G. S., dotyczącego niewłaściwie zastosowanego przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy powinien być zastosowany przepis art. 28 Kpa organ wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, ma zastosowanie także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.04.2010r., sygn. akt II OSK 146/10 stwierdził, że cyt. "zwrot " w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie " ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko pojętym sformułowaniem "postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego". W świetle powyższego, GINB postanowieniem z dnia [...].08.2013r., znak: [...], prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2012r., Nr [...], znak: [...], na wniosek G. S., który nie posiada przymiotu strony. Odnosząc się do podniesionej przez wnioskodawcę argumentacji, że pismem z dnia [...].11.2012r. uzupełnionym pismem z dnia [...].07.2013r. został złożony nie tylko wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11,2012r., Nr [...], znak: [...], lecz również dotyczył on przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane, organ wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...].07.2013r. (będącym odpowiedzią na wezwanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2013 r.),jednoznaczny określił swoje żądanie zawarte w piśmie z dnia [...].11.2012r. Mianowicie, żądanie to dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2012r., Nr [...], znak: [...]. W tym zakresie (tj. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].11.2012 r.., Nr [...], WINB w K. zawiadomieniem z dnia [...].07.2013r., znak: [...], przekazał GINB do załatwienia zgodnie z właściwością (na podstawie art. 65 §1 Kpa), wniosek G. S. z dnia [...] listopada 2012 r. doprecyzowany pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 7, 10 § 1, 28, 61 §, 77 i 107 3 kpa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie zastosował art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zamiast art. 28 kpa gdyż postępowanie przedmiotowe dotyczy, stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2012 r. a nie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie toczącego się na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę informacje i dokumenty znajdujące się w aktach niniejszej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo ustalił, iż z przeprowadzonej kontroli wynika, że Autostrada [...], jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu i że ustalenia poczynione przez [...] WINB o nie stwierdzeniu istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - są prawidłowe. W związku z powyższym nieprawidłowo zastosowano przepis art. 61 § 1 również w tym zakresie w jakim postępowanie administracyjne powinno być wszczęte z urzędu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.)sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej p.p.s.a.). Z uwagi na powyższą regulację należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane [...] września 2013 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 61 a § 1 kpa odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie – z uwagi na brak po stronie składającego przymiotu strony koniecznego dla wszczęcia postępowania nadzorczego. Podstawą wydania postanowienia jest przepis art. 61 a § 1 k.p.a. Z treści tego przepisu wynikają dwie samodzielne podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Sytuacja w której podmiot żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie posiada przymiotu strony prowadzić musi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powodu zaistnienia przeszkody o charakterze podmiotowym. Gdy jednak ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku ustaleń są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2012 r. w sprawie ll GSK 321/11 stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni. W niniejszej sprawie organ ustalił, że decyzją objętą wnioskiem [...] WINB udzielił inwestorowi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. – przed zakończeniem wszystkich robót pozwolenia na użytkowanie części Autostrady [...] po stwierdzeniu, że inwestycja w tej części jest zgodna z projektem budowlanym. W tym miejscu należy podnieść, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 Prawa budowlanego. Decyzja ta stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych(wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07). W niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zatem zastosowanie art. 59 ust. 7, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Słusznie więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w/w przepis w sytuacji niniejszej sprawy nie dawał podstaw G.S. jako osobie trzeciej, statusu strony pozwolenia na użytkowanie wobec tego nie mógł on skutecznie wnioskować o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Wobec powyższego – w ocenie Sądu zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.