VII SA/Wa 2664/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), w związku z odwołaniem Biura Mienia i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta [...] ("Prezydent") z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...]. z siedzibą w [...] ("inwestor") pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na budynku przy ul. [...], na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia 6 kwietnia 2017 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyło Miasto [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Organ odwoławczy wskazał, że kontrola dopuszczalności odwołania (bądź zażalenia) jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Z art. 134 k.p.a. wynikają dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, odnosząca się do "niedopuszczalności odwołania", ma charakter ogólny. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ drugiej instancji powinien skonkretyzować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Wojewoda podkreślił, że organ odwoławczy, badając kwestię dopuszczalności odwołania, bada oceny zasadności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: a) nieistnienie, w sensie prawnym, przedmiotu zaskarżenia, np. ze względu na jego niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po strome określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia i Skarbu Państwa Urzędu [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach: jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on stroną w sprawie, którą rozstrzygał. Wojewoda wskazał na wypracowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Skargę na powyższe postanowienie złożyło miasto [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi, reprezentującemu [...] jako właściciela nieruchomości, nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] września 2017 r. zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, działające w imieniu Prezydenta [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw, zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa zostało uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu, brak jest podstaw do uznania, że utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji, 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent [...] nie działa jako właściciel zarówno nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., pozostającej w użytkowaniu wieczystym inwestora, jak i nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr: [...], sąsiadujących z ww. nieruchomością, i że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r., 3. art. 8 k.p.a. poprzez odmowę Prezydentowi legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę postępowaniach administracyjnych, w analogicznych sprawach, organ przyznawał [...] przymiot strony, 4. art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że rozpoznając odwołanie Wojewoda powinien bezspornie ustalić, w czyim imieniu zostało ono wniesione czy wniósł je Prezydent działający jako organ, czy jako właściciel przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich. Skarżący podkreślił, że jest właścicielem nieruchomości, na której planowana jest sporna inwestycja, pozostającej w użytkowaniu wieczystym inwestora, a także nieruchomości do nie bezpośrednio przylegających. Z tego faktu, w ocenie skarżącego, wynika jego legitymacja procesowa. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym skarżący działał w sferze dominium, jako podmiot broniący swoich uprawnień właścicielskich, natomiast wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. działał w sferze imperium, jako organ administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. 1302, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania Biura Mienia i Skarbu Państwa Urzędu [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na budynku przy ul. [...], na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...]. Zważyć przy tym należy, iż postępowanie odwoławcze może być skutecznie zainicjowane jedynie przez podmiot posiadający przymiot strony. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania (w oparciu o art. 134 k.p.a.), albo o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zastosowanie pierwszego z ww. przepisów z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Stosując przepis art. 134 kpa organ odwoławczy uznał, iż strona skarżąca – Miasto st. Warszawa nie ma interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego kwestionowania w postępowaniu administracyjnym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w rozumieniu art. 28 k.p.a. To powoduje, że odwołanie, które wniosło Miasto [...] nie może zostać merytorycznie rozpatrzone (tj. nie może skutkować przeprowadzeniem postępowania odwoławczego i nie może w efekcie doprowadzić do weryfikacji w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji). W tych też okolicznościach Wojewoda [...] uznał, że zasadne jest wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania. Sąd tak dokonaną ocenę sprawy w pełni podziela. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, iż środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym: czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ w wyniku analizy ustali, że podmiot, który wniósł odwołanie w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania. Odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało wniesione przez Biuro Mienia i Skarbu Państwa Urzędu [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania, a każde działanie biura należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Kwestią zasadniczą pozostaje ,że Prezydent [...] występuje w niniejszej sprawie w podwójnej roli: jako przedstawiciel właściciela działki – Miasta [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym inwestora oraz właściciel działek sąsiadujących z inwestycją oraz jako organ jednostki samorządowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że w omawianej sytuacji jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje przymiot strony. Należy w tym miejscu przywołać przede wszystkim stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OSK 1/03 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu wskazano, że jednostka samorządu terytorialnego może – jako osoba prawna być stroną w postępowaniu administracyjnym i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając w pełni z praw strony postępowania. Ustawa może jednak organom jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powierzenie właściwości do orzekania wyłącza możliwości dochodzenia przez tę jednostkę praw wynikających z przymiotu strony. Powyższe stanowisko zostało także wyrażone w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazuje się, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Wprawdzie uchwała ta odnosi się do kwestii przymiotu strony powiatu w konkretnie wskazanych sprawach, jednak stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu pozwala przyjąć zaprezentowaną w niej zasadę również w niniejszej sprawie. Innymi słowy w sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub, tak jak w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W doktrynie podnosi się, że organ wydający decyzję działa jako "sędzia" w swojej własnej sprawie, gdyż wydając decyzję, działając na podstawie prawa, rozstrzyga relacje pomiędzy interesem publicznym/dobrem ogółu a uzasadnionym interesem jednostki. Wydana przez organ gminy decyzja poddawana jest kontroli instancyjnej w wyniku wniesionych odwołań, jednakże organ, który wydał decyzję i związek publicznoprawny, w imieniu którego organ działał - nie są stronami tego postępowania. Uznaje się, że okoliczności prawne istotne dla związku publicznoprawnego (państwa lub gminy) z urzędu uwzględnił/uwzględnia organ odwoławczy realizując tym samym obowiązujący porządek prawny. Decyzja wydana przez organ podlega kontroli na zasadach określonych w k.p.a. i działające w sprawie organy nie mogą jednocześnie wydawać decyzji i być stronami postępowania w chwili kiedy wydane przez nie decyzje są kontrolowane. Artykuł 28 k.p.a. ma znaczenie dla określania strony postępowania administracyjnego, które jest prowadzone przez organ a nie do przekształcania pozycji prawnej organu, który wydał decyzję administracyjną w status strony, po to aby w drugiej instancji ten organ, jako strona postępowania, mógł bronić wydanej przez siebie decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1777/15). Podsumowując, gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną; z jednej strony przysługuje jej imperium (władztwo administracyjne), a z drugiej jest podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Jeśli jednak wójt, burmistrz, prezydent miasta wystąpi w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, to sytuacja ta rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. Wówczas działa jedynie jako organ. W zakresie zatem w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Wobec tego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 oraz glosa do niej T. Woś, Samorząd Terytorialny nr 12, s. 70 i n.). Zatem, skoro skarżący - Prezydent [...] reprezentujący Miasto [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Z tych też przyczyn odwołanie Prezydenta [...] (jako organu reprezentującego [...]) od decyzji tego organu (pełniącego funkcję starosty), nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga jest niezasadna i nie podzielił zarzutów w niej podniesionych. Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygniecie organu zasługuje na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302).