VII SA/Wa 2666/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi F. Z. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania skargę oddala. W dniu (...) września 2011 r. Rada Miejska w P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 b ust. 3, 4, i 5 i art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), na wniosek Prezydenta Miasta P., podjęła uchwałę Nr (...), w sprawie: ustalenia strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na terenie P., wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz określenia sposobu pobierania opłat. W § 1 uchwały Rada postanowiła, że ustala się na terenie P. strefę płatnego parkowania niestrzeżonego pojazdów samochodowych na drogach publicznych, zwaną "SPPN", podzieloną na trzy podstrefy A, B i C określone na planie graficznym, stanowiącym Załącznik Nr 1 oraz opisie stanowiącym Załącznik Nr 2. W § 2 uchwały określono dni i godziny płatnego parkowania w poszczególnych podstrefach w strefie płatnego parkowania. Wysokość opłat i sposób ich uiszczania wskazywał Załącznik 3. W § 3 Uchwały wskazano wysokość opłaty dodatkowej. Zgodnie z § 4 zasady funkcjonowania "SPPN" określone zostały w Regulaminie Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego, stanowiącym Załącznika nr 4. W dniu (...) października 2011 r. F. Z. drogą elektroniczną skierował do Rady Miejskiej w P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na uchwaleniu ww. uchwały. Wskazał, iż uchwała narusza prawo to jest art. 5 kc, ograniczając prawa właścicielskie członków (...) Spółdzielni Mieszkaniowej, nadto podjęta została bez zgody członków tej spółdzielni. W odpowiedzi, Rada Miejska w P. podjęła uchwałę Nr (...) z dnia (...) października 2011 r., która nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł F. Z., zarzucając m. in., że uchwała została podjęta bez jego zgody jako członka (...) Spółdzielni Mieszkaniowej, bez zgody (...) Spółdzielni Mieszkaniowej, mimo że narusza prawo własności terenów należących do spółdzielni. W skardze podniesiono, że strefa płatnego parkowania obejmuje tereny (...) Spółdzielni Mieszkaniowej, w tym Aleję (...). Zdaniem skarżącego uchwała jest sprzeczna z ustawą o drogach publicznych, gdyż na terenie miasta nie występuje deficyt miejsc parkingowych, poza tym uchwała została podjęta wbrew opinii Komisji Budżetu i Finansów Rady Miejskiej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. Rada wskazała dodatkowo, że przedmiotowa uchwała, została podjęta zgodnie z prawem, na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podniesiono, że stosownie do dyspozycji art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych Rada na wniosek prezydenta miasta zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, mogła ustalić strefę płatnego parkowania. Przepis ten wskazuje również jakie organy winny zaopiniować wniosek prezydenta skierowany do rady. Organami tymi są Zarząd Powiatu w przypadku organu zarządzającego drogami oraz Starosta zarządzający ruchem na drogach. Poza wskazanymi organami ustawa nie przewiduje uzgodnień z innymi podmiotami. Dlatego zarzut, że uchwała była podjęta bez zgody skarżącego oraz (...) Spółdzielni Mieszkaniowej nie ma podstaw prawnych. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa własności Spółdzielni wskazano, że Aleja (...) jest drogą gminną zarządzaną przez Prezydenta Miasta, a inne ulice wchodzące w strefę płatnego parkowania są drogami publicznymi - gminnymi lub powiatowymi. Celem powołania strefy jest rozwiązanie niedoboru miejsc postojowych w obszarze śródmiejskim. Poprzez pobieranie opłat zwiększy się rotacja samochodów na istniejących miejscach postojowych, co zwiększy zmotoryzowanym dostęp do zlokalizowanych tam obiektów. Strefą na terenie P. zostały objęte drogi publiczne w centrum miasta, wzdłuż których zlokalizowane są usługi, budynki użyteczności publicznej oraz dworzec PKP i WKD. Drogi te charakteryzują się dużym natężeniem ruchu samochodów osobowych i zapotrzebowaniem na miejsca postojowe. Dochody ze strefy przeznaczone będą na rozwój komunikacji publicznej oraz na budowę infrastruktury drogowej. Rada podniosła, że projekt uchwały zgodnie z Regulaminem Rady Miejskiej w P. stanowiącym załącznik nr 4 do Statutu Miasta został skierowany do sześciu komisji merytorycznych Rady w celu wydania opinii. Spośród sześciu komisji tylko Komisja Budżetu i Finansów negatywnie zaopiniowała projekt uchwały. Nie rodziło to jednak skutku w postaci nieważności uchwały, ponieważ § 12 ust. 3 Regulaminu Rady, stanowi tylko, że projekt uchwały powinien być zaopiniowany przez właściwe komisje. Analizując zarzut skarżącego, Rada nie dostrzegła zapisów uchwały uniemożliwiających wykupienie przez niego abonamentu typu M. Na koniec Rada wskazała, że uchwała była przedmiotem oceny Wojewody Mazowieckiego pod kątem jej zgodności z prawem i Wojewoda jako organ nadzoru uznał uchwałę za zgodną z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm., dalej jako u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała ustanawia strefę płatnego parkowania niestrzeżonego w P. na wskazanych ulicach określonych w Załączniku Nr 1. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Składający skargę w trybie art. 101 u.s.g. musiał wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą to znaczy, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Skarga złożona w przedmiotowym trybie służący do ochrony przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. Tym samym nie uznaje się legitymacji skargowej z tytułu samego tylko zamieszkiwania w określonej gminie. W tym kontekście skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona Uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia (...) września 20011 r., Nr (...) nie narusza prawa, tym samym nie mogła naruszać interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego jako członka (...) Spółdzielni Mieszkaniowej, któremu przysługuje prawo do lokalu w budynku tej spółdzielni. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej u.d.p.), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W świetle przepisu art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p., rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Nadto stosownie do art. 13b ust. 4 pkt 2 ww. ustawy rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Korzystając z ustawowego upoważnienia Rada Miejska w P. w dniu (...) czerwca 2011 r. Uchwałą Nr (...) ustaliła strefy płatnego parkowania niestrzeżonego na terenie P., wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie oraz sposób pobierania opłat. Zauważyć należy, że z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 Ustawy). Od tej zasady, właściwy organ gminy może (nie musi) wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (może np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową) w stosunku do niektórych tylko użytkowników dróg publicznych. Należy również podnieść, że ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Nie oznacza to jednak, że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej jest nieograniczona. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez Radę zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie (art. 13b ust. 2 ustawy). Kierując się tym celem, przy uwzględnieniu warunków miasta P., Rada przyjęła zasadę wskazaną w § 13 Załącznika Nr 4 do uchwały, że Abonament typu "M" może wykupić mieszkaniec SPPN na jeden określony pojazd samochodowy lub lokal mieszkalny. Skarżący w skardze podał, że dysponuje prawem do lokalu przy Al. (...) w P., jeśli więc będzie tam zameldowany (czego nie wykazał) to przysługuje mu prawo do powyższego abonamentu. Zdaniem Sądu unormowanie to jest prawidłowe i nie budzi wątpliwości w świetle przepisów prawa regulujących funkcjonowanie dróg publicznych. Wbrew twierdzeniom skargi, strefa płatnego parkowania mogła powstać bez zgody (...) Spółdzielni Mieszkaniowej, a tym bardziej skarżącego, ponieważ nie dotyka ona prawa własności gruntów należących do Spółdzielni, a podmioty te nie zostały wymienione w art. 13 d ust. 3 u.d.p. jako opiniujące. Aleja (...), stanowi drogę gminną zarządzaną przez Prezydenta Miasta P., dlatego też nie było żadnych przeszkód aby została objęta strefą płatnego parkowania. Odnosząc się do zarzut skargi, że na terenie Miasta P. nie ma deficytu miejsc postojowych, wskazać należy, że Sąd mógł skontrolować zaskarżoną uchwałę tylko z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 171 Konstytucji, organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest Prezes Rady Ministrów, wojewodowie i regionalne izby obrachunkowe. Jest to konsekwencja konstytucyjnych gwarancji zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W myśl tej zasady, organy gminy ponoszą polityczną odpowiedzialność za swoją działalność tylko przed swoimi wyborcami - członkami wspólnoty samorządowej, a nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności. Dlatego kontroli Sądu nie podległa uchwała w zakresie tego, czy na terenie objętym strefą płatnego parkowania występuje deficyt miejsc parkingowych czy też nie. Sąd w tym zakresie badał jedynie czy Rada taki deficyt stwierdziła i czy powołała się na jego istnienie jako przesłankę warunkującą wprowadzenie strefy płatnego parkowania, o której mowa w art. 13 b ust. 2 u.d.p. Co do negatywnej opinii Komisji Budżetu i Finansów Rady Miejskiej, należy stwierdzić, że nie ma ona znaczenia, ponieważ brak zgody tej Komisji nie był wiążący dla Rady Miasta. Rada miała jedynie zasięgnąć opinii na podstawie § 13 ust. 3 Regulaminu Rady, który stanowi, że projekt uchwały powinien być zaopiniowany przez właściwe komisje, natomiast z rodzajem tej opinii nie wiąże się skutek prawny. Z tych przyczyn, wobec braku naruszenia przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.