VII SA/Wa 2667/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę I. Stan sprawy 1. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - dalej "kpa", art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. 2013 r. poz. 667 z późn. zm.) – dalej "specustawa drogowa", po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. [...] w [...] do ul. [...] w miejscowości [...] - uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 9 w wierszu 18 licząc od góry strony, zapis: "przechodzą z mocy prawa na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 9, nowego zapisu: "z mocy prawa stają się własnością Województwa [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.", a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju podał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. Zarząd Województwa [...], zwany dalej "inwestorem", wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. [...] w [...] do ul. [...] w miejscowości [...] ". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem społecznym i gospodarczym. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków wniosku; skorygowany wniosek wraz z wyjaśnieniami oraz brakującymi dokumentami Inwestor przekazał przy piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. Wobec powyższego, Wojewoda [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 104 kpa, wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. [...] w [...] do ul. [...] w miejscowości [...] oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosła W. K. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, iż po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym uznał, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, co umożliwia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wskazał jednoznacznie właściwego podmiotu publicznoprawnego, który stanie się z mocy prawa właścicielem nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa bądź właściwą jednostkę samorządu terytorialnego jest jednym z najbardziej doniosłych skutków ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż stanowi ograniczenie prawa własności, podlegającego konstytucyjnej ochronie. Nie można zatem przedmiotowej kwestii nie rozstrzygać w decyzji w sposób jednoznaczny. W związku z powyższym, zdaniem organu, zasadnym było uchylenie znajdującego się na stronie 9 decyzji Wojewody [...] nieprecyzyjnego zapisu dotyczącego nieruchomości, które mają stać się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego i orzeczenie w tym zakresie o ustaleniu, w miejscu uchylenia, nowego zapisu wskazującego jednoznacznie, iż właścicielem wskazanych nieruchomości stanie się Województwo [...]. Po zbadaniu zgodności z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju, działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał ponadto, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1955/10). Wobec powyższego, pismem z dnia [...] marca 2015 r. organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zastrzeżeń dotyczących zasadności zastosowanych rozwiązań technicznych poruszonych przez skarżącą w odwołaniu. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. inwestor odniósł się do uwag skarżącej informując, że działka o nr [...] (po podziale [...]) posiada zapewniony dostęp do układu dróg publicznych poprzez funkcjonujące dwa zjazdy z drogi powiatowej nr [...] (ulica [...]). Dodatkowo, jak wskazał inwestor, umożliwiony jest dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] (ulica [...]) poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną znajdującą się na działce [...] (po podziale ([...]), gdzie obecnie jest zlokalizowana jezdnia ziemna. Inwestor poinformował również, że działka o nr [...] nie posiada istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], a jego niezaprojektowanie było podyktowane względami bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej nr [...], która jest drogą klasy G. Uzasadniając powyższe stanowisko inwestor wskazał na przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", zgodnie z którym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Powyższe stanowisko inwestora organ odwoławczy przesłał skarżącej, która przysłała swoje zarzuty i wnioski w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Po zebraniu materiału dowodowego w sprawie, przeanalizowaniu zarzutów zawartych w odwołaniu i w piśmie skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz uzyskaniu stanowiska inwestora w zakresie zarzutów skarżącej, Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał za niezasadny również zarzut dotyczący nieuwzględnienia w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę o nr [...] (po podziale [...]) z obrębu [...] należącą do skarżącej. Przywołał treść art. 4 ust. 8, art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, z póżn. zm.), oraz wyjaśnił pojęcie zjazdu publicznego i indywidualnego. Podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sadowoadministracyjnym, decyzja co do budowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, która ma być zrealizowana na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanego w trybie specustawy drogowej, jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstawy kwestionować. Ograniczeniem wyboru inwestora w tym względzie jest przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. O ile zatem przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już zjazd do danej nieruchomości - inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym przypadku - stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 627/12). Dalej Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że z wyjaśnień uzyskanych od inwestora, w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., wynika, iż działka nr [...] z obrębu [...], będąca własnością skarżącej, przed wydaniem decyzji Wojewody [...] nie posiadała legalnych (zinwentaryzowanych) zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...]. Powyższe potwierdziła sama skarżąca, wskazując w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., że zjazd istniał w momencie zakupu przez nią działki, a zatem nie widziała potrzeby jego uzgodnienia. Skoro zaś zjazd nie istniał w sensie formalnym, to brak było konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku dostępu do drogi publicznej z działek o nr [...] i [...], które obecnie stanowią części składowe działki nr [...], organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest po stronie inwestora i organów orzekających o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązku skomunikowania z drogą publiczną działek aktualnie nieistniejących. Wyjaśnić, iż organ administracji publicznej orzeka w danej sprawie na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dniu wydania rozstrzygnięcia. Dotyczy to również okoliczności dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W tego rodzaju postępowaniach podstawowym i jedynym źródłem informacji o terenie w zakresie podziału geodezyjnego kraju jest dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych stanowiących załącznik do wniosku inwestora o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Organ wskazał, że z ujawnionego w tej dokumentacji stanu faktycznego (i prawnego) wynika zaś, że W. K. jest właścicielką jednej działki, która zgodnie z wnioskiem inwestora podlega w części zajęciu pod realizowaną inwestycję drogową, tj. działki o nr [...] z obrębu [...]. A zatem tylko wobec tej nieruchomości zaistniał obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, któremu zgodnie ze znajdującą się w aktach przedmiotowej sprawy dokumentacją projektową inwestor uczynił zadość. Brak jest natomiast podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku o zaprojektowanie zjazdu z drogi publicznej do działek, które aktualnie nie istnieją, a jedynie hipotetycznie mogą powstać w wyniku dokonania podziału scalonej uprzednio nieruchomości. Odnosząc się do zastrzeżenia, że w przypadku nieuwzględnienia wnioskowanego przez skarżącą zjazdu nie zgadza się ona na wydanie nieruchomości i udostępnienie terenu, organ podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Skoro zatem przyjęty w dokumentacji projektowej zakres inwestycji przewiduje zajęcie pod budowę drogi części należącej do skarżącej działki jako niezbędnej dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, to na organach orzekających w sprawie spoczywa obowiązek zatwierdzenia jej podziału zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Ponadto stosownie do treści art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, na których inwestycja zostanie zrealizowana, wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stają się z mocy prawa, w odniesieniu do dróg krajowych, własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Powyższy przepis statuuje nabycie przez Skarb Państwa tych nieruchomości bądź ich części z mocy samego prawa i nie uzależnia przejęcia prawa własności od zgody dotychczasowego ich właściciela. Podkreślono, iż stosownie do treści art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, dotychczasowemu właścicielowi za przejętą część nieruchomości przysługuje odszkodowanie ustalone przez wojewodę w drodze odrębnej decyzji. Ponadto przepis art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej przewiduje przypadki, w których wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zobowiązanie inwestora do zapłaty odszkodowania za brak możliwości dalszej rozbudowy jej firmy organ stwierdził, iż przepisy specustawy drogowej nie przewidują takiej możliwości. Wskazano, że stosownie do treści art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie pozostałej części nieruchomości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 4. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. K. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju, gdyż zgodnie z ustawą o drogach publicznych istniejące zjazdy indywidualne powinny zostać odtworzone w miejscach, w których dotychczas funkcjonowały. Jak wskazała skarżąca, zjazd na jej posesję istnieje od 1948 roku, kiedy jeszcze nie było dróg asfaltowych, tylko brukowane lub wysypane piachem. W jej ocenie, jeśli drogi te w późniejszym okresie przeszły pod zarząd jednostek samorządu terytorialnego to w takiej postaci, w jakiej wówczas się znajdowały, tj. z istniejącymi zjazdami z przyległych posesji. Niezrozumiałe jest zatem dla skarżącej, iż wymaga się od niej przedstawienia dokumentów potwierdzających legalizację istniejącego zjazdu do jej nieruchomości, podczas gdy na aktualnych mapach do celów projektowych pozyskanych z zasobu geodezyjnego uwidoczniono graficznie istniejące zagospodarowanie terenu, w tym zjazdy na posesje. Skarżąca poddała w wątpliwość prawidłowość sporządzenia przez inwestora dokumentacji projektowej przedmiotowego przedsięwzięcia, gdyż, jak podała, na skutej jej interwencji w toku postępowania przed organem pierwszej instancji uzupełniono jedną z map stanowiących załącznik do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, poprzez naniesienie budynku wzniesionego przed ponad dwoma laty na należącej do niej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że działki nr [...] i [...], stanowiące własność spółki [...], posiadają zjazd z drogi powiatowej. Natomiast działki nr [...] i [...], które zostały przez nią tej spółce wydzierżawione na okres 10 lat, posiadają obecnie zjazd od strony drogi wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem skarżącej, przedmiotowy zjazd powinien zostać uwzględniony w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji z uwagi na fakt, iż po upływie okresu dzierżawy działki te będą stanowiły odrębną nieruchomość. Skarżąca nie zgodziła się z zajętym przez inwestora w toku postępowania odwoławczego stanowiskiem, że lokalizacja zjazdu na jej nieruchomość z drogi wojewódzkiej nr [...] ograniczyłaby bezpieczeństwo ruchu drogowego, gdyż, jak wskazała, odległość skrzyżowania od znajdującej się na jej nieruchomości bramy wjazdowej wynosi 43 m. Skarżąca stwierdziła również, że brak jest dobrej woli ze strony urzędników i inwestora, gdyż przez 10 lat czekała na wypłatę odszkodowania za teren zajęty pod poszerzenie pasa drogowego, a ponadto zaproponowana kwota odszkodowania jest rażąco niska. 5. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 7. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania W. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. [...] w [...] do ul. [...] w miejscowości [...], uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 9 w wierszu 18 licząc od góry strony, zapis: "przechodzą z mocy prawa na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 9, nowego zapisu: "z mocy prawa stają się własnością Województwa [...] z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.", a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9.1 Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z póżn. zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, zgodnie z którym, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z przepisu tego wynika, że zarządca drogi ma obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów w odniesieniu do zjazdów dotychczas istniejących, przy czym, zdaniem Sądu, przez zjazdy "dotychczas istniejące" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, tj. formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi – na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazać jednocześnie należy, że na podstawie ust. 4 tego artykułu, zarządca drogi może – ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne - odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie budzi wątpliwości, że wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody, a także obowiązujące przepisy. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela do swobodnego korzystania ze swojej własności. Oczywistym jest, że istnienie dwóch odrębnych zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego – stwierdził w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31 marca 1999 r. II SA 188/99 (LEX nr 46764). Zarząd drogi odpowiedzialny za bezpieczeństwo na drogach publicznych winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakimi są drogi krajowe – stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lipca 1998 r. II SA/705/98 (LEX nr 42384). Niniejszy skład orzekający oba te poglądy podziela w zupełności. Zdaniem Sądu, stanowisko takie jest w całej pełni zasadne, z uwagi na znacznie większe obecnie natężenie ruchu, również w odniesieniu do innych kategorii dróg, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym do drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...], której niniejsza sprawa dotyczy. 9.2 W sprawie nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] będąca własnością skarżącej, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie posiadała legalnych (zinwentaryzowanych) zjazdów z drogi wojewódzkiej nr [...], okoliczność tę potwierdza również skarżąca – zjazd faktyczny istniał w chwili zakupu przez skarżącą działki, jednakże nie był to zjazd istniejący w sensie prawnym. Podkreślić zatem należy, co z powyższego wynika, że jeżeli przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał zjazd - w sensie prawnym, to inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości, jeśli zaś zjazdu w sensie prawnym nie było – to inicjatywa należy do właściciela nieruchomości. Istotne w sprawie jest również to, że niniejsza sprawa dotyczy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od ul. [...] w [...] do ul. [...] w [...], czyli rozbudowa istniejącej obecnie drogi w oparciu o przepisy specustawy drogowej, w której wnioskodawcą jest zarządca drogi – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], a nie wniosku właściciela nieruchomości do zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację zjazdu – w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Słusznie organ stwierdził, wynika z akt sprawy, że nieruchomość skarżącej jest skomunikowana z drogą publiczną przez dwa istniejące zjazdy z drogi powiatowej – ul. [...], a ponadto nieruchomość posiada dostęp pośredni do drogi wojewódzkiej nr [...] – ul. [...] przez ogólnie dostępną jezdnię ziemną opisaną w katastrze nieruchomości jako droga powszechnego korzystania pozostająca we władaniu Gminy [...]. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej, np. drogi wojewódzkiej, musi mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp, czego domaga się skarżąca. Dodatkowo wskazać należy, iż słuszne jest stanowisko organu, że organ administracji publicznej orzeka w sprawie na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dniu wydania rozstrzygnięcia, a co za tym idzie, brak było podstaw do orzekania przez organ odnośnie działek obecnie nieistniejących, takich, które ewentualnie powstaną w wyniku podziału działki nr [...]. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.