VII SA/Wa 2668/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 r. sprawy ze skargi [...][...] S.A w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących obowiązku zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego i nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U z 2013 r. poz.267) zwanej dalej kpa z w związku z art. 5 ust. 5, art.10 ust.1 pkt 4, art.13 ust.6, art.14 ust.1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym ( tekst jednolity Dz.U z 2007 r. Nr 16 poz.94 z późn. zm.) zwanej dalej uotk, w nawiązaniu do ustaleń zawartych w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2013 r. sygnatura [...] wraz z załącznikami oraz wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] lipca 2013 r. sygnatura [...] stwierdził naruszenie przepisów dotyczących obowiązków zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego tj. art. 17 ust.1 pkt 1 uotk poprzez niespełnienie warunków technicznych, których celem jest utrzymanie elementów infrastruktury kolejowej, zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, w związku z : a) § 10 ust.3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1998 r. Nr 151, poz. 987) zwanym dalej Rozporządzeniem z dnia 10 września 1998 r. poprzez brak wyposażenia linii kolejowej nr [...][...]–[...], od km 125, 809 do km.199, 500 oraz linii kolejowej nr [...][...]–[...], od km. 0,070 do km.32,636 w znaki i sygnały drogowe widoczne w każdych warunkach atmosferycznych; b) § 47 ust, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz.U. z 2005 r. Nr 172, poz.1444 z późn. zm.)zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 18 lipca 2005 r. poprzez brak możliwości określenia przez maszynistę dokładnego miejsca obowiązywania ograniczeń stałych i doraźnych podawanych przez dyżurnych ruchu w rozkazach; c) § 19 ust.17 i § 58 ust. 1 warunków technicznych utrzymania nawierzchni na liniach kolejowych [[...] ] jako przepis wewnętrzny zarządcy infrastruktury kolejowej [...] S.A. z siedzibą w [...] wprowadzonych Zarządzeniem Nr 14 Zarządu [...] S.A. z dnia [...] maja 2005 r. zatwierdzonych zgodnie z art. 13 ust. 5 uotk przez Prezesa UTK decyzją [...]z dnia [...] kwietnia 2005 r. zwanych dalej "warunkami technicznymi Id-1" poprzez utrzymanie znaków drogowych na poziomie niegwarantującym ich czytelności oraz widoczności w każdych warunkach atmosferycznych. Ponadto w punkcie drugim decyzji nakazał usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez przywrócenie pełnej widoczności i czytelności znaków drogowych kilometrowych, hektometrowych, pochylenia podłużnego linii, a także wskaźników oraz sygnałów na semaforach, tarczach ostrzegawczych i sygnalizatorach powtarzających rozmieszczonych wzdłuż linii kolejowej nr [...][...] –[...], od km 125, 809 do km 199, 500 oraz linii kolejowej nr [...][...]-[...], od km.0, 070 do km.32, 636 w celu spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. Na podstawie art. 108 § 1 kpa organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] S.A wnosiły o udzielenie prolongaty terminu realizacji usunięcia nieprawidłowości do 30 września 2013 r. z uwagi na zagwarantowanie prawidłowej realizacji działań naprawczych. Jednocześnie nadmieniono, że aktualny stopień zaawansowania realizacji zaleceń pokontrolnych wynosi ok. 60 %, a polega na wycince krzewów i roślinności znajdującej się przy wskaźnikach i hektometrach oraz usunięciu zbędnych i uzupełnieniu brakujących wskaźników. Natomiast brakujące wskaźniki zostały zamówione zgodnie z zasadami organizacji zakupowej [...] S.A. Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją znak [...] z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ stwierdził, że od momentu powzięcia przez stronę wiadomości o naruszeniu obowiązków a upływem terminu wyznaczonego decyzją, przy uwzględnieniu, że soboty nie zalicza się do dni wolnych od pracy zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia o dniach wolnych od pracy ( Dz.U. Nr 4, poz. 29 z późn. zm.) upływał okres 43 dni. Gdyby zaś podzielić prace naprawcze na odcinku linii kolejowej o długości 106 km. na każdy z tych dni to średnio na każdy dzień przypada ok. 2, 5 km. Ponadto strona pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. poinformowała Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, że termin wykonania decyzji do dnia 31 sierpnia 2013 r. jest możliwy do wykonania. Wprawdzie organ nie mógł się z tym zgodzić w świetle ustaleń poczynionych w trakcie kontroli sprawdzającej jednakże stwierdził, że decyzja została wykonana w przeważającej części, która przekracza szacunkowo 90 %. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca [...] S.A wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa rażące naruszenie prawa, w szczególności obrazę przepisów art. 5 ust. 5 , art. 10 ust. 1 pkt.4, art.13 ust. 6 , art. 14 ust. 1 pkt.1 i ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w związku z przepisem § 10 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie; przepisem § 47 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji ( Dz.U.z 2005 r. Nr 172, poz. 1444) przepisami § 19 ust. 17 i § 58 ust. 1 warunków technicznych utrzymania nawierzchni na liniach kolejowych [...], polegające na błędnym uznaniu , iż w przedmiotowej sprawie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego poprzez niewłaściwe oparcie oceny stanu faktycznego w oparciu o powołane przepisy. Odnośnie do Instrukcji Id-1 warunki techniczne utrzymania nawierzchni na liniach kolejowych stwierdzono, że instrukcja ta: a) jest uchwałą wewnętrzną zarządu spółki prawa handlowego służącą do efektywnego prowadzenia działalności, a nie zbiorem przepisów bezpieczeństwa bezpośredniego o charakterze powszechnie obowiązującym; b) została zatwierdzona przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w 2005 roku i stanowi istotny element tzw. Autoryzacji bezpieczeństwa w rozumieniu utk., co oznacza ujęcie kwestii bezpieczeństwa w tej instrukcji poprzez pryzmat jego tzw. Interakcji z niezawodnością , dostępnością i podatnością na utrzymaniem w rozumieniu normy PN-EN50126 i aktów prawa krajowego oraz wspólnotowego dotyczących systemu zarządzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym, co jest spójne z oczekiwaniami zarządu [...]S.A-spółki prawa handlowego, co z kolei oznacza, że kwestii bezpieczeństwa w tej instrukcji nie ujęto poprzez pryzmat bezpośredniego bezpieczeństwa zwanego podstawowym ( tj. np. zagrożeń dla zdrowia i życia ludzkiego lub środowiska w rozumieniu kodeksu karnego). Skarżący wskazał, że merytoryczną podstawą oceny stanu bezpieczeństwa na przedmiotowych odcinkach dokonanej przez Prezesa UTK byłą Instrukcja Id-1 "warunki techniczne utrzymania na liniach kolejowych" ( dalej Id-1). Skarżący podniósł, że Instrukcja Id-1 stanowiąca uchwałę wewnętrzną podjętą przez zarząd spółki prawa handlowego [...] S.A w celu efektywnego wykonywania przez spółkę przedmiotu jej działalności nie może być traktowana jako przepis o charakterze powszechnie obowiązującym. Zarządzenie stanowiące o przyjęciu przez Zarząd [...] S.A przedmiotowej instrukcji, jako źródło wskazuje Regulamin Zarządu [...] S.A. Z powyższego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że podstawą funkcjonowania Instrukcji Id-1 jest Kodeks spółek handlowych. Jest to jeden z powodów, dla których regulacje zawarte w Id-1 nie mogą być traktowane jako zbiór wymagań bezpośredniego bezpieczeństwa, bowiem przede wszystkim stanowią zbiór dyspozycji zarządczych (o charakterze efektywnościowym i ekonomicznym) spółki prawa handlowego kierowanych do jej pracowników i jednostek organizacyjnych. Są to de facto oczekiwane standardy utrzymania, ale –co istotne – nie wyczerpią one wszystkich dozwolonych stanów obiektów kolejowych, a przede wszystkim nie określają progów bezpieczeństwa. Skarżący podkreślił, że wymagania zawarte w Instrukcji Id-1 opracowane zostały przed laty z naciskiem na praktyczny sposób reagowania na zużycia konstrukcji, z uwzględnieniem znacznie wydłużonego czasu reakcji, wynikającego z poważnego niedoboru środków na utrzymanie infrastruktury kolejowej w kraju. Dlatego też nalży zwrócić uwagę na fakt, iż normy te są istotnie zaostrzone w celu pozostawienia racjonalnego, dużego zapasu bezpieczeństwa, konsumowanego w trybie użytkowania obiektu w tak zwanym stanie zróżnicowanego zużycia technicznego. Znaki i sygnały drogowe ujęte w Instrukcji Id- 1 mają charakter wspomagający utrzymanie linii i na ich podstawie pracownicy spółki określają lokalizacje napraw. Tym niemniej jest to jedynie powierzchowne określenie uzupełniane szczegółową diagnozą w terenie. Natomiast, w odniesieniu do wpływu znaków i sygnałów drogowych w postaci znaków hektometrowych na prowadzenie pociągu skarżący podkreślił, że znacznie ważniejszym wymaganiem jest obowiązek znajomości trasy przez maszynistę, który wynika z zapisów ustawy z dnia 12 lipca 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawy o zmianie ustawy o transporcie kolejowym (Dz.U z 2013 r. poz.1033). W odniesieniu do znaków pochyleń podłużnych skarżący wskazał, że oznaczenie to pochodzi jeszcze z czasów trakcji parowej i obecnie nie jest w ogóle stosowane na liniach kolei europejskich. Nie ma też wymagania oznaczania takich pochyleń w żadnej dyrektywie ani akcie prawa krajowego. Aktualnie trwają prace nad kompleksową nowelizacją instrukcji Id-1 do formy dokumentu wymaganego dyrektywą 2008/57, w ramach których tego typu zbędne oznaczenia będą stopniowo eliminowane. Skarżący podkreślił, że aby przewoźnicy i inne podmioty stosowały przedmiotową instrukcję niezbędne jest uwzględnienie tej okoliczności w umowach handlowych. To z kolei oznacza, że Instrukcja Id-1 nie obowiązuje podmiotów trzecich z mocy prawa, lecz właśnie z mocy umów handlowych. Odnośnie do podstawy prawnej pozostałych zarzutów, skarżący podniósł , iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że maszynista pojazdu trakcyjnego nie jest zorientowany w terenie podczas prowadzenia pociągu w związku z brakiem widoczności i czytelności kolejowych znaków drogowych (hektometrowych, kilometrowych i pochylenia dłużnego linii). Podczas czynności kontrolnych na linii kolejowej [...][...]–[...] stwierdzono, ż brakuje 148 znaków co stanowi 20 % wymaganej liczby. Podobnie kontrola na linii kolejowej [...] [...]-[...] stwierdzono brak 24 znaków, co stanowi 7, 5 % wymaganej liczby. Statystycznie, na linii [...] brakuje średnio 2 znaków na każdym kilometrze , przy 10 znakach, które powinny się tam znajdować. Na linii 283 brakuje jedynie 0, 73 znaku na 1 kilometr linii. Należy jednocześnie podkreślić, że istniejące na liniach kolejowych ograniczenia prędkości są sygnalizowane zgodnie z Instrukcją Ie-1 (E-1). Odnosząc się natomiast do innych niż drogowe ( Id 1) znaków i sygnałów to skarżący zauważył, że są one przedmiotem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz.U. z 2005 r. nr 172 poz. 1444). Jest to akt prawny powszechnie obowiązujący i nie obejmuje znaków i sygnałów drogowych, uznając je tym samym za mało istotne z punktu widzenia bezpośredniego bezpieczeństwa. W ww. rozporządzeniu opisane są dla przykładu szczegółowe zasady i wskaźniki osygnalizowania ograniczeń prędkości, które na kolei są poprzedzane znakami ostrzegającymi usytuowanymi przed krytycznym miejscem linii w odległości drogi hamowania. Przewidziane w nim minimalne odległości ustawienia wskaźników są jednoznacznie określone, a maszynista jest poinformowany rozkazem szczególnym o miejscu ich występowania ( przy ostrzeżeniach czasowych) lub posiada wykaz ostrzeżeń stałych. Ostrzeżenia pozwalają maszyniście na orientację, na którym kilometrze linii akurat się znajduje. W przypadku przejazdów kolejowo-drogowych to są one sygnalizowane wskaźnikami ostrzegania W-6a, których usytuowanie jest ściśle określone w Instrukcji Ie-1. Niezależnie od powyższego skarżacy stwierdził, że: -Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2004 r. poz. 2152 w sprawie wykazu stanowisk bezpośrednio związanych z prowadzeniem i bezpieczeństwem ruchu kolejowego i warunków jakie powinny spełniać osoby zatrudnione na tych stanowiskach oraz prowadzący pojazdy ( Dz.U nr 212 z dnia 29 września 2004 r. poz. 2152 z późn. zm.), - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 października 2005 r. w sprawie ogólnych warunków technicznych eksploatacji pojazdów kolejowych (Dz.U Nr 212 poz. 1771), - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji ( Dz.U Nr 172, poz. 1444) nakładają na maszynistę obowiązek zapoznania się z odcinkami linii, na których prowadzi pociąg ( pojazd kolejowy z napędem). Do rejestracji znajomości obsługiwanych odcinków linii kolejowych służy "Karta znajomości odcinków linii kolejowych" wydawana maszyniście i kierowcy pojazdu kolejowego w cyklu rocznym. Maszynista posiada również wykazy prędkości i wszelkich jej ograniczeń na danej linii . Reasumując skarżący wskazał, iż z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bezzasadne i podjęte z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została oddalona ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym w razie stwierdzenia nieprawidłowości organ nakazuje ich usuniecie w określonym terminie. Naruszenia dotyczą obowiązków zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych w zakresie bezpieczeństwa transportu kolejowego, w szczególności zasad prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, o których mowa w art. 17 ust. 7 ww ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 4 uotk do postępowań przed Prezesem UTK stosuje się z zastrzeżeniem ust. 5 i ust. 6 przepisy kpa. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt. 4 uotk. Prezes UTK jest centralnym organem administracji rządowej będącej władzą bezpieczeństwa i krajowym regulatorem transportu kolejowego w rozumieniu przepisów Unii Europejskiej z zakresu bezpieczeństwa i regulacji transportu kolejowego właściwym w zakresie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 5 uotk, w razie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego lub bezpieczeństwa przewozu osób i rzeczy, zarządca obowiązany jest podjąć działania likwidujące to zagrożenie, włącznie ze wstrzymaniem lub ograniczeniem ruchu kolejowego na całości lub części linii kolejowej. Stosownie z kolei do treści art. 13 ust. 6 uotk w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu kolejnictwa Prezes UTK wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości. Nałożone na skarżącą obowiązki są realizacją podstawowego obowiązku utrzymania infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego. Treść podstawowym wymagań i elementów systemu zarządzania bezpieczeństwem została określona w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie systemu zarządzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym ( Dz.U Nr 60, poz.407 z późn. zm.) wydanym na podstawie art. 18 a uotk. Zgodnie zaś z § 3 pkt 1 lit. G rozporządzenia w sprawie systemu zarzadzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym, systemy zarządzania bezpieczeństwem powinny być tworzone w oparciu o zaakceptowane przez Prezesa UTK regulacje wewnętrzne zarządcy infrastruktury dotyczące w szczególności warunków technicznych budowy i utrzymania nawierzchni kolejowej, rozjazdów i obiektów inżynieryjnych. Z tego ostatniego przepisu wprost więc wynika, że regulacje wewnętrzne, podlegające akceptacji przez Prezesa UTK mają charakter pierwotny w stosunku do systemu zarządzania bezpieczeństwem. W niniejszej sprawie regulacją wewnętrzną zarządcy infrastruktury, która znalazła zastosowanie i do której odwołał się Prezes UTK jest Instrukcja Id-1, która została zatwierdzona decyzją Prezesa UTK z dnia [...] kwietnia 2005 r., a następnie zmieniona dwukrotnie odpowiednio decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. W tym miejscu przytoczyć trzeba również treść przepisu art. 17 ust. 7 uotk, który stanowi, iż minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia ogólne warunki prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, uwzględniając obowiązek opracowania przez zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych szczegółowych przepisów wewnętrznych w tym zakresie. Instrukcja Id – 1 jest zatwierdzonym przepisem wewnętrznym zarządcy infrastruktury kolejowej, a nie przewoźnika kolejowego czy użytkownika bocznicy kolejowej i od niego ( zarządcy infrastruktury) wymaga się przestrzegania jej postanowień. Niezależnie od tego przewoźnicy kolejowi tworzą własne systemy zarządzania bezpieczeństwem, które też obejmują regulacje wewnętrzne ( § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie systemu zarządzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym). Natomiast przepis § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budowli kolejowych stanowi, że linie kolejowe powinny być wyposażone w znaki i sygnały drogowe widoczne w każdych warunkach atmosferycznych informujące o kilometrażu, pochyleniu podłużnym i innych parametrach toru oraz oznaczające miejsca, na których obowiązuje inna prędkość niż ustalona parametrami eksploatacyjnymi dla danej linii. Skarżący w odwołaniu nie kwestionował zasadności nałożonych obowiązków, a jedynie wnosił o przedłużenie terminu ich wykonania. Skarżący przystąpił też do wykonania decyzji organu pierwszej instancji, która zawierała rygor natychmiastowej wykonalności. Na etapie decyzji drugiej instancji obowiązki zostały wykonane w 90% jak wykazała przeprowadzona przez organ kontrola. Wynika z tego, że skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych organu a jedynie na etapie skargi dopatrzył się braku podstaw prawnych do nałożenia obowiązków. Organ wskazał jednak w zaskarżonej decyzji podstawy prawne upoważniające zarządcę do zarzadzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym, a zastosowana podstawa prawna nie budzi zastrzeżeń pod względem legalności. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.