VII SA/Wa 2670/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. referent Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r.; nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej zwanej “k.p.a." oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) – dalej zwanej “p.b." po rozpatrzeniu odwołania Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " (dalej: "Iwestor", "skarżąca") od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych - remont budynku polegający na wymianie instalacji gazowej w budynku na terenie działek nr [...],[...].[...] w obrębie [...] przy ul. [...], objętych zgłoszeniem RSM "[...] " z dnia [...] maja 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W dniu [...] maja 2014 r. Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych - remontu budynku polegającego na wymianie instalacji gazowej w budynku na terenie działek nr [...],[...],[...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...]. Wraz z wnioskiem przedłożono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpis pełnomocnictwa, kopię decyzji nr [...] z dnia [...] września 1981 r. oraz projekt budowlany wymiany instalacji gazowej. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. Prezydent m. [...] działając na podstawie art. 30 ust 2 prawa budowlanego zobowiązał inwestora do wskazania tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentu z którego tytuł ten wynika. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydent m. [...] na postawie art. 30 ust 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 30 ust. 2, 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 11 Prawa budowlanego. Wskazał, że Inwestor wystąpił z wnioskiem do którego załączył oświadczenie o posiadanym prawie na cele budowlane. Natomiast z informacji z rejestru gruntów, posiadanej przez organ wynika, że właścicielem działek nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...] w [...] jest Miasto [...], zatem mimo złożonych oświadczeń z dnia [...] kwietnia 2014 r. i z dnia [...] maja 2014 r., Inwestor nie dysponuje przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz postanowienia z dnia [...] maja 2014r. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że jest zarządcą obiektu budowlanego położonego na terenie działek nr [...],[...],[...] w obrębie [...], przy ul. [...], na którym spoczywa obowiązek wynikający z art. 5 ust. 2 oraz 61 p.b. Wyjaśniła, że budynek objęty niniejszym postępowaniem, wchodzi w skład inwestycji, które spółdzielnia zrealizowała na terenie [...] w latach 70 - 80 ub. wieku. Decyzja o lokalizacji przedmiotowej inwestycji z dnia [...] kwietnia 1975r. dotyczyła gruntu pod całym [...] tj. obejmuje grunt o powierzchni ok. 253 ha - była wydana na rzecz Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]. Na wniosek RSM "[...]" oraz MSM "[...]" Dyrekcja Rozbudowy Miasta zrzekła się części terenów osiedla [...] na rzecz w/w Spółdzielni. Na tej podstawie została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1983r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej na rzecz RSM "[...]" obejmująca teren [...],[...],[...] i [...]. W związku z zabudową gruntów przez spółdzielnię, a także koniecznością uregulowania stanu prawnego, który nie odzwierciedlał stanu faktycznego, polegającego na korzystaniu za zgodą właściciela z nieruchomości zabudowanych i zagospodarowanych przez pozwaną, [...] października 1995 r., zostało zawarte porozumienie, na mocy którego Gmina [...] zobowiązała się do ustanowienia na rzecz RSM "[...] " prawa użytkowania wieczystego osiedli [...],[...],[...]. Strony umowy zobowiązały się zawrzeć umowę dzierżawy, która została zawarta na okres 3 lat. Strony umowy przewidywały i zakładały, że w tym czasie zostanie ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni. Regulacja prawna gruntów, polegająca na ustanowieniu użytkowania wieczystego na choćby części gruntów na terenie zadania inwestycyjnego [...], ani nigdzie indziej na terenie [...], nie nastąpiła. Spółdzielnia, działając w zaufaniu do gminy, wykonując postanowienia porozumienia, zawierała kolejne umowy dzierżaw, oczekując na realizację zobowiązań ze strony m. [...]. Niezależnie od wspomnianego porozumienia zarząd Spółdzielni wystąpił do ówczesnego zarządu Gminy [...] o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów będących w posiadaniu spółdzielni. W oparciu o art. 208a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. pozwanej spółdzielni przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wskazanych w porozumieniu - w tym gruntów objętych niniejszym postępowaniem. Do dnia dzisiejszego Miasto nie ustanowiło prawa użytkowania wieczystego gruntu, przy czym Miasto uznaje roszczenia skarżącej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntów i wyraża zgodę na korzystanie z gruntów objętych pozwem przez spółdzielnię. Wskutek wyżej skazanych okoliczności faktycznych, a także wobec zawarcia porozumienia z dnia [...] października 1995 r., skarżąca posiada ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów, objętych postępowaniem. Tym samym, w ocenie skarżącej, posiada ona tytuł do posiadania nieruchomości i jego wykorzystywania, w tym dokonywania czynności mających na celu utrzymanie nieruchomości. Posiadanie to nie może być oceniane jako posiadanie w złej wierze. Skarżąca podniosła, że organ rozpatrując przedmiotową sprawę, miał świadomość powyższych okoliczności. Zdaniem skarżącej brak było przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 2 p.b., zaś organ zaniechał prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego wniosku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że Inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. W ocenie organu Inwestor włada gruntami (faktycznie posiada) nie mając do tego formalnie żadnego tytułu prawnego. Wyjaśnił, że roszczenie z art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") nie spełnia tego kryterium. Roszczenie to jest bowiem niczym innym jak ekspektatywą prawa ("widokiem na przyszłość", "nadzieją"), a więc stanem oczekiwania prawnego, w którym jedynie przygotowuje się i zabezpiecza ostateczne nabycie użytkowania wieczystego. Roszczenie to nie daje żadnego tytułu do dysponowania nieruchomością, a jedynie stwarza podstawę do uregulowania stanu prawnego gruntów, którymi Inwestor władał dotychczas bez tytułu prawnego. Jest to zatem stan poprzedzający ewentualne nabycie prawa (o ile zajdą przesłanki określone przepisem art. 208 ust. 2 u.g.n.- zdarzenie przyszłe i niepewne), które będzie dopiero uprawniać Inwestora do realizacji przedsięwzięć budowlanych. Organ odwoławczy wskazał dalej, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w porozumieniu, które Inwestor zawarł z Zarządem Gminy [...] w dniu [...] października 1995 r. nie sposób doszukać się jakiekolwiek (nawet pośredniego) przyzwolenia na wykonywanie robót budowlanych. Z zapisów tego dokumentu wynika jedynie zobowiązanie Gminy [...] do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego (§ 3) oraz zobowiązanie Inwestora do podpisania umowy dzierżawy na warunkach określonych jak dla użytkowania wieczystego (§ 5). W tym pierwszym wypadku można mówić jedynie o woli właściciela do pozasądowego rozwiązania sprawy roszczenia Inwestora z art. 208 ust. u.g.n., natomiast w tym drugim o ekspektatywie stosunku zobowiązaniowego (umowy dzierżawy), którego treść mogłaby ewentualnie zawierać zgodę na wykonywanie robót budowlanych. Organ zauważył, że od zawarcia porozumienia upłynęło ponad 18 lat, a mimo to Inwestor nie dowiódł zawarcia wspomnianych umów. Chybione jest także, w ocenie organu odwoławczego, wywodzenie prawa do dysponowania nieruchomością z dokumentów potwierdzających prawidłowość uprzednich procesów inwestycyjnych (decyzje lokalizacyjne, pozwolenia na budowę, przyjęcie zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego) oraz idącej w ślad za tym aktualnej konieczności utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym. Pismem z dnia [...] października 2014 r., Inwestor złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję i wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie administracyjnego prawa procesowego i materialnego, tj. przede wszystkim: • art. 3 pkt. 11 p.b. poprzez uznanie Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" za podmiot nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; • naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała argumentację tożsamą jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] września 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] czerwca 2014r. o wyrażeniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania określonych w zgłoszeniu z dnia [...] maja 2014r. robót budowlanych polegających na wymianie instalacji gazowej w budynku na terenie działek nr [...],[...].[...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Przyczyną wydania decyzji organów obu instancji było nieuzupełnienie przez Robotniczą Spółdzielnie Mieszkaniową "[...]" zgłoszenia zgodnie z postanowieniem organu I instancji z dnia [...] maja 2014r. poprzez brak wskazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji zgodne były co do tego, że należy wnieść sprzeciw do zgłoszonego przez stronę skarżącą zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na wymianie instalacji gazowej. Podstawę dla podjęcia stosownego rozstrzygnięcia stwarzał zatem przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), który w poszczególnych normach wymienia odrębne podstawy wniesienia sprzeciwu. Wyróżnić przy tym należy sprzeciw wniesiony ze względów formalnych (art. 30 ust. 2) oraz sprzeciw z przyczyn merytorycznych (art. 30 ust. 6). Stwierdzić należy, że nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w przypadku braków o charakterze materialnym powinno być dokonane na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowanego. W myśl przywołanego przepisu, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenia o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Przepis ten stosowany jest przez organ pierwszej instancji przed wniesieniem sprzeciwu a z jego zastosowaniem wiążą się istotne konsekwencje dotyczące terminu wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 5), gdyż wydanie przedmiotowego postanowienia, powoduje przedłużenie tego terminu. W przypadku nieuzpełnienia zgłoszenia ww. przepis stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu z przyczyn formalnych, gdyż zgłoszenie dotknięte brakami w zakresie dokumentów w nim określonych, uniemożliwia organowi ocenę zgodności z prawem planowanych robót budowlanych. Kwestią więc zasadniczą było przejęcie przez organy czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , zezwalające mu na przeprowadzenie określonych robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, iż z informacji z rejestru gruntów, posiadanej przez organ wynika, że właścicielem działek nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...] w [...] jest Miasto [...]. Okolicznością także bezsporną jest, iż Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w odniesieniu do działek nr ew. [...],[...],[...] w obrębie [...] w [...] przysługuje jedynie ekspektatywa ustanowienia użytkowania wieczystego związana z przysługującym jej roszczeniem na podstawie art. 208a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Jak sama skarżąca podaje prawo użytkowania wieczystego do dnia dzisiejszego nie zostało na jej rzecz ustanowione. Szczególnie istotnym pojęciem dla procesu budowlanego jest "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 11. Obejmuje ono szeroki zakres uprawnień, od prawa własności i użytkowania wieczystego, przez zarząd, ograniczone prawa rzeczowe (zwłaszcza użytkowanie i służebności gruntowe), do uprawnień wynikających z różnego rodzaju umów. Należy zwrócić uwagę, że umowy te powinny jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonane. P Zgodnie bowiem z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Należy tutaj zauważyć, że w komentowanym przepisie nie wskazano, o które z ograniczonych praw rzeczowych chodzi. Ograniczonymi prawami rzeczowymi są zaś obecnie użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znaczenie będą miały: użytkowanie, służebność i prawa spółdzielcze. Z treści przedstawionej definicji wyraźnie wynika, że prawo do dysponowania terenem na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego gruntem na określony cel budowlany. Podobnie jest z innymi ograniczonymi prawami rzeczowymi (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 153/08, publ. LEX nr 509824). W niniejszej sprawie jednak inwestor nie wykazał ani prawa rzeczowego ani obligacyjnego z którego można wywieść zgodę właściciela na wykonanie zamierzonych robót budowlanych. Z porozumienia, które Inwestor zawarł z Zarządem Gminy [...] w dniu [...] października 1995 r. nie wynika zgoda (nawet pośrednio) na wykonywanie robót budowlanych. Dokument ten stanowi jedynie o zobowiązaniu Gminy [...] do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego (§ 3) oraz zobowiązaniu Inwestora do podpisania umowy dzierżawy na warunkach określonych jak dla użytkowania wieczystego (§ 5). W tych warunkach wniosek organów o braku posiadania przez Robotniczą Spółdzielnie Mieszkaniową "[...]" prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest w pełni uprawniony. Należy podkreślić iż sprzeciw wyrażony przez organ w trybie art. 30 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej . Decyzja ta zasługuje na aprobatę wobec braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowiącego warunek sine qua non legalnie wykonanych robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).