VII SA/Wa 2673/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącej [...] Okręgowej Izbie Pielęgniarek i Położnych kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 28 października 2011 r. [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych wniosła skargę na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z [...] września 2011 r. o Nr [...] żądając stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie uchylenia jako sprzecznej z prawem. Zaskarżoną uchwałą Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i w oparciu o art. 7 ust. 1, art. 24 ust. 2 i art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. Nr 41, poz. 178 ze zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1217 ze zm.), uchyliła uchwałę Prezydium [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych z [...] maja 2011 r. w sprawie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu L.A. zamieszkałej w [...] oraz stwierdziła wyżej wymienionej prawo wykonywania zawodu pielęgniarki i postanowiła wpisać wyżej wymienioną na listę członków [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych, wskazując jednocześnie, że uchwała podlega wykonaniu z dniem podjęcia. W uzasadnieniu skargi [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych (w skrócie: WOIPiP) wyjaśniła, że [...] Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych jest organem samorządu zawodowego, który w ramach zleconych zadań administracji publicznej m.in. stwierdza prawo wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej, a zadania te nakładają i regulują ustawa o zawodach pielęgniarki i położonej oraz ustawa o samorządzie pielęgniarek i położnych. W dniu 28 października 2010 r. z wnioskiem o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki wystąpiła L.A., obywatelka [...]. Z uwagi na to, że ubiegająca się nie spełniła wymogu przewidzianego w art. 13 ust. 1 pkt 6 ustawy o zawodach pielęgniarki i położonej (dotyczącego odbycia 12-miesięcznego stażu podyplomowego w zakładzie opieki zdrowotnej), Prezydium Okręgowej Rady [...] OIPiP uchwałą z [...] stycznia 2011 r., a następnie uchwałą z [...] maja 2011 r. odmówiło przyznania jej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Ostatnia z wymienionych uchwał zapadła po uchyleniu przez Naczelną Radę Pielęgniarek i Położnych uchwały z [...] stycznia 2011 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych tak w uchwale z [...] marca 2011 r. (uchylającej uchwałę z [...] stycznia 2011 r.), jak i w zaskarżonej obecnie do Sądu zawarła (co podniesiono w skardze) odmienną od Prezydium [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych ocenę sprawy w kontekście art. 13 ust. 1 pkt 6 ustawy o zawodzie pielęgniarki i położnej, z którą to strona skarżąca się nie zgodziła i sformułowała zarzut w tym zakresie. Zarzut sformułowany w skardze dotyczy także wydania przez Naczelną Radę Pielęgniarek i Położnych uchwały o treści zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji okręgowej rady pielęgniarek i położnych. Strona skarżąca w treści skargi wskazała więc dwa powody, dla których zaskarżoną uchwałę należy wyeliminować z obrotu prawnego jako niezgodną z prawem, w tym wskazała na kwestię merytoryczną, dotyczącą błędnej interpretacji art. 13 ust. 1 pkt 6 ustawy o zawodach pielęgniarki i położonej. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z uwagi na brak interesu prawnego do złożenia skargi po stronie [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych, a w przypadku nie uwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Orzekając w niniejszej sprawie Sąd w pierwszej kolejności musiał rozważyć dopuszczalność skargi - tak z urzędu, jak i z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd miał na uwadze, iż do uchwały okręgowej rady okręgowej izby pielęgniarek i położnych w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych oraz, że odwołania od uchwał okręgowych rad rozpatruje Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych (v. art. 24 ust. 2 i art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położonych). Wynika z tego, iż co do zasady uchwała Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych podjęta na skutek odwołania od uchwały okręgowej rady wydanej w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu podlega kognicji sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa jest jednak o tyle szczególna, że uchwała Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położonych podjęta w ww. przedmiocie została zaskarżona przez [...] Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych, której organ podjął uchwałę uchyloną zaskarżonym do Sądu aktem (tj. uchwałę wydaną w niniejszej sprawie w I instancji). Tym samym należało rozważyć w sprawie, czy skarga pochodząca do takiego podmiotu -w świetle obowiązujących przepisów, w tym zwłaszcza art. 50 § 1 p.p.s.a.- jest dopuszczalna. Dostrzegając powyższe wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W kontekście tego unormowania Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II FSK 2500/10, Lex nr 742360) zauważył, że skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. W tym samym orzeczeniu Sąd kasacyjny wskazał również, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i, co za tym idzie - nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Przytoczony pogląd obowiązuje w orzecznictwie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się bowiem, że organ I instancji nie ma interesu prawnego w rozumieniu ww. art. 50 § 1 do wniesienia skargi na decyzję organu II instancji podjętą w wyniku odwołania od jego orzeczenia. W postanowieniu z 10 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2428/11) Naczelny Sąd Administracyjny -podzielając powyższy pogląd- zauważył, że dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach, a spór miedzy nimi sprowadzałby się do różnego stanowisko co do prawidłowości poszczególnych decyzji. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie i spowodowała, że skarga nie mogła być merytorycznie załatwiona. Rozwijając powyższe wskazać trzeba raz jeszcze, że stroną skarżącą jest [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położonych, której organ (a dokładnie Rada reprezentowana przez Prezydium) podjął uchwałę w sprawie w I instancji (v. art. 12 pkt 2 i art. 24 oraz art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych), wykonując tym samym działania samorządu na obszarze działania wskazanej Izby. Zatem, organ strony skarżącej występował w tym postępowaniu w charakterze organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w I instancji. Działał zatem w granicach i na mocy przyznanych mu uprawnień do wydania władczego rozstrzygnięcia, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczyło postępowanie. Postępowanie dotyczyło L.A., na której wniosek było ono prowadzone. Rada Okręgowej Izby -reprezentowana przez Prezydium- podejmując w sprawie uchwałę w I instancji wykonywała natomiast zadania samorządu – [...] Okręgowej Izby PiP. Z przepisów ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych wynika zaś bezspornie, że organy wskazanego samorządu zawodowego włączone zostały do systemu organów administracji publicznej (poprzez przyznanie im kompetencji do orzekania w sprawach dotyczących stwierdzenia prawa wykonywania zawodów pielęgniarek i położnych). Prowadzenie przez te organy konkretnych spraw, ogranicza zaś zakres ich uprawnień procesowych. W zakresie w jakim wykonują funkcję orzeczniczą przyjąć należy (w kontekście powołanych powyżej poglądów), iż nie są uprawnione do występowania w postępowaniu administracyjnym, ani sądowym. Nie mogą bowiem zajmować różnej pozycji procesowej, w zależności od etapu sprawy. Zatem, stwierdzić trzeba, iż [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych, której organ zobligowany był do załatwienia wniosku wyżej wymienionej nie ma własnego interesu prawnego w tej sprawie, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. I nie ma przy tym znaczenia fakt, że uchwałę w sprawie w I instancji wydał organ [...] Okręgowej Izby PiP, a skarga została wniesiona przez [...] Okręgową Izbę PiP. W tym kontekście należy wskazać, iż podobny problem był analizowany w orzecznictwie na gruncie jednostek samorządu terytorialnego. W wyroku z 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Pogląd ten jest nadal w orzecznictwie sądów aktualny i zdaniem Sądu, przez analogię, można zastosować go także do niniejszej sprawy. Konkludując, skoro Prezydium [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych, [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych orzekało w niniejszej sprawie w I instancji (i zaskarżone orzeczenie Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych odnosi się do uchwały podjętej przez wskazane Prezydium), to tym samym [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych nie może skutecznie wywieść skargi na rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie w II Instancji, tj. uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z 14 września 2011 r. (dotyczącą sprawy załatwionej w I instancji uchwałą jej organu). Z tego też powodu Sąd rozpoznawaną skargę uznał za niedopuszczalną, tj. jako wniesioną przez podmiot nie mający interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.