VII SA/Wa 2673/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...]Uniwersytetu Medycznego w [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów skargę oddala Rzecznik Praw Pacjenta zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...] na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417, ze zm.), dalej: "ustawa", w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej: "kpa", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów wobec Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...][...]Uniwersytetu Medycznego w [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...]sierpnia 2012 r. do Biura Rzecznika Praw Pacjenta wpłynął wniosek [...]Uniwersytetu Medycznego w [...]o wydanie decyzji w sprawie praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów stosowanej przez Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Nr [...][...]Uniwersytetu Medycznego w [...], który zaprzestanie leczenia i przyjmowania pacjentów ze schorzeniami onkologicznymi od dnia [...] listopada 2012 r. na skutek bezprawnych działań [...]Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...], który w dniu [...]lipca 2012 r. bez żadnej przyczyny wypowiedział ww. Szpitalowi umowę nr [...] z dnia [...]stycznia 2012 r. o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie [...] chirurgia onkologiczna -hospitalizacja z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia, tj. ze skutkiem na dzień [...]października 2012 r., co spowoduje zaprzestanie leczenia i przyjmowania pacjentów ze schorzeniami onkologicznymi do [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wypowiedzenie ww. umowy nastąpiło w pół roku po jej podpisaniu bez podania jakiejkolwiek przyczyny oraz wskazano, że Szpital stworzył 12 łóżkowy oddział, wyposażony w nowy wysokospecjalistyczny sprzęt, zatrudniający wysokokwalifikowaną kadrę lekarzy. Oddział miał rocznie przyjmować 500 - 600 pacjentów głównie z rakiem piersi, tarczycy i skóry. Organ wskazując art. 63 ust. 1 ustawy jako podstawę materialno-prawną swojej decyzji uznał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów jest uzasadniona, gdyż wskazane przez wnioskodawcę okoliczności nie uprawdopodobniają pozbawienia lub ograniczenia zbiorowych praw pacjentów. Zdaniem organu zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące zaprzestania przez Szpital leczenia i przyjmowania pacjentów ze schorzeniami onkologicznymi od dnia [...] listopada 2012 r. z powodu wypowiedzenia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez [...]Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie może stanowić o naruszeniu zbiorowych praw pacjentów. Rozwiązanie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie oznacza, że prawa pacjentów do świadczeń zdrowotnych zostaną naruszone bądź ograniczone. Powyższa umowa zawarta przez Szpital z Narodowym Funduszem Zdrowia, zobowiązuje Fundusz do finansowania udzielonych przez ten podmiot leczniczy świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto wnioskodawca wskazał, że zaprzestanie leczenia dotyczyć będzie okresu od [...] listopada 2012 r. W związku z czym, zdaniem organu, w chwili wydania decyzji brak jest podstaw do uprawdopodobnienia stosowania przez Szpital praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Rzecznik powołując się na art. art. 61 ust. 1 ustawy wskazał, że prawo żądania przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji od danego podmiotu, w tym od podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych uzależnione jest od istnienia uzasadnionego podejrzenia, iż stosowane przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych praktyki naruszają zbiorowe prawa pacjentów. Konieczne jest więc, posiadanie przez Rzecznika Praw Pacjentów informacji uzasadniających stosowanie przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych ww. praktyk. W ocenie organu w niniejszej sprawie brak jest powyższych informacji, a więc brak jest również uzasadnionego podejrzenia stosowania przez Szpital. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...]Uniwersytet Medyczny w [...]wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz z naruszenie zasad określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 65 ustawy. W ocenie skarżącego okoliczności uprawdopodabniające pozbawienie lub ograniczenie zbiorowych praw pacjentów zostały w sposób szczegółowy określone we wniosku, a zatem zostały spełnione przesłanki do uprawdopodobnienia, iż zbiorowe prawa pacjenta zostały naruszone. Pozbawienie pacjentów onkologicznych (rozumianych szeroko) możliwości leczenia w nowoczesnym ośrodku diagnostycznym, w sytuacji gdy ilość takich ośrodków obecnie funkcjonujących w kraju nie zaspokaja bieżących potrzeb pacjentów onkologicznych, kiedy każdy dzień decyduje o życiu i zdrowiu tej grupy pacjentów, jak najbardziej stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów. Skarżący powołał się również na wskazany we wniosku fakt, że Oddział Chirurgii Onkologicznej jest jedynym ośrodkiem w kraju, w którym udziela się świadczeń zdrowotnych z zakresu nowotworów tarczycy dzieciom. W okresie od stycznia w oddziale udzielono, w tym zakresie, 3 świadczeń zdrowotnych. Zdaniem skarżącego w świetle art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, niezależnie od tego czy podjęte zachowania doprowadzą w istocie do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. W skardze podniesiono, że wbrew twierdzeniom organu, udzielanie świadczeń zdrowotnych pacjentom onkologicznym dotychczas leczonym w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym Nr [...][...]Uniwersytetu Medycznego w [...], po rozwiązaniu umowy z Funduszem, przez inne podmioty lecznicze nie gwarantuje tym pacjentom zachowania prawa do wyboru szpitala. Ze względu na specyfikę leczenia onkologicznego, w którym podstawowe znaczenie ma prawidłowa i szybka diagnoza, a także jak najkrótszy czas od diagnozy do rozpoczęcia leczenia, prawo do wyboru szpitala, który w skali kraju (co szczegółowo przytoczone we wniosku) maksymalnie skraca oczekiwanie pacjenta na leczenie oraz który dysponuje najnowocześniejszym sprzętem, ma zasadnicze znaczenie. Niezrozumiałe, w ocenie skarżącego, jest przyjęcie tezy o braku bezprawności działania w stosunku do pacjentów (dzieci), u których wykryto nowotwór tarczycy, biorąc pod uwagę, iż przedmiotowy szpital jest jedynym ośrodkiem w Polsce, w którym udziela się tego typu świadczeń zdrowotnych. Ponadto zaprzestanie świadczenia usług spowoduje brak dostępu do leczenia i kontynuacji rozpoczętych terapii onkologicznych. Odnosząc się zarzutu decyzji przedwczesnego złożenia wniosku skarżący wskazał, że art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy nie zawiera żadnych ograniczeń czasowych co do zdarzeń przeszłych, teraźniejszych lub przyszłych. Ponadto przepis w żaden sposób nie odwołuje się do skutków opisanych w nim zachowań, lecz jedynie do faktu ich wystąpienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi oświadczyła, że NFZ nie świadczy usług medycznych i nie udziela świadczeń zdrowotnych wobec tego nie może naruszać zbiorowych praw pacjenta na podstawie art. 59 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej: "p.p.s.a.". Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa mimo błędnego uzasadnienia. Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 63 ust. 1 ustawy zgodnie z którym Rzecznik odmawia, w drodze decyzji, wszczęcia postępowania, jeżeli działanie lub zaniechanie w sposób oczywisty nie spełnia przesłanek określonych w art. 59 ust. 1 lub jeżeli wnoszący o wydanie decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nie uprawdopodobnił pozbawienia pacjentów ich praw lub ograniczenia tych praw. Przepis artykułu 59 ustawy zawiera definicję praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Zgodnie z jego treścią przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się dwa rodzaje zachowań: 1) bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych oraz 2) stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku, które mają na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych. Zdaniem Sądu wprowadzając termin "zbiorowe prawa pacjentów", ustawodawca ma na celu poszerzenie zakresu publicznoprawnej ochrony pacjentów. Chodzi tu o pacjentów jako zbiorowość, grupę zasługującą na szczególną ochronę. Dla zakwalifikowania praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw nieoznaczonej z góry większej liczby, czy grupy pacjentów. Przy czym naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania, w odniesieniu do określonej grupy pacjentów. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że z bezprawnością mamy odczyniania gdy zachowanie jest sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego lub polega na niedopełnieniu obowiązku wynikającego z normy prawnej, orzeczenia sądowego lub zobowiązania. Natomiast przesłanka zachowania zorganizowanego kładzie nacisk na zaplanowanie czegoś i przeprowadzenie jakiegoś działania lub powstrzymania się od jakiegoś działania (zaniechanie), czyli co najmniej przewidywania danego stanu rzeczy, choć niekoniecznie jego zrealizowania. Istotne dla oceny czy bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów jest to aby zachowanie to było podjęte przez podmiot udzielający świadczenia zdrowotne. Drugie z wymienionych zachowań mówi strajku i akcji protestacyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić oba pojęcia. I tak ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych określa strajk jako zbiorowe powstrzymywanie się pracowników od wykonywania pracy w celu rozwiązania sporu zbiorowego (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, Dz. U. z 1991 r. Nr 55, poz. 236 ze zm.). Strajk nie może być prowadzony w innych sprawach niż objęte przedmiotem sporu zbiorowego. Natomiast akcja protestacyjna może być stosowana w tych samych celach co strajk, jeżeli nie zagraża życiu lub zdrowi ludzkiemu, jeżeli jest prowadzona zgodnie z przepisami, w przeciwieństwie do strajku przeprowadzana jest bez przerywania pracy. Do uznania strajku lub akcji protestacyjnej za zbiorowe prawa pacjentów, ustawa wymaga aby fakt ich przeprowadzenia wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych był stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu. Zatem problem oceny i stwierdzenia legalności strajku pozostaje poza kompetencjami Rzecznika Praw Pacjenta. Dopiero po stwierdzeniu prawomocnym orzeczeniem sądu nielegalności akcji protestacyjnej lub strajku istotna rola przypada także Rzecznikowi Praw Pacjenta. Kompetencje Rzecznika mają zarówno charakter represyjny, jak i prewencyjny. Środki podjęte przez ten organ mogą stanowić dodatkową sankcję za nielegalne przeprowadzenie strajku lub akcji protestacyjnej. Jest to istotny czynnik wykształcania postaw legalistycznych, polegających na przekonaniu o konieczności przestrzegania przede wszystkim przepisów ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, jak i całości porządku prawnego (zob. komentarz do ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta autorstwa Doroty Karkowskiej). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że żadna z wymienionych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów nie wystąpiła. Odnośnie pierwszego z zachowań naruszających zbiorowe prawa pacjentów wymagane jest, jak to zostało wskazane powyżej, aby działania te podejmował podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z art. art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych jest podmiot wykonujący działalność leczniczą, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U z 2011 r. Nr 112, poz. 654 ze zm.) czyli podmiot leczniczy, o którym mowa w art. 4, oraz lekarz lub pielęgniarka wykonujący zawód w ramach działalności leczniczej jako praktykę zawodową, o której mowa w art. 5 ustawy o działalności leczniczej. Takim podmiotem może być np. Szpital (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej) o ile podjął bezprawne i zorganizowane działania lub zaniechania nakierowane na pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego Szpitala, podmiotem który podjął bezprawne i zorganizowane działania lub zaniechania nakierowane na pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów jest Narodowy Fundusz Zdrowia, a dokładnie jego Śląski Oddział, który wypowiedział Szpitalowi umowę o świadczenie usług medycznych. W tym miejscu konieczne jest ustalenie czy Narodowy Fundusz Zdrowia można uznać za podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy. Narodowy Fundusz Zdrowia został utworzony na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną. Kompetencje Funduszu zostały określone w art. 97 ww. ustawy i należą do nich między innymi: zarządza środkami finansowymi, o których mowa w art. 116; określanie jakości i dostępności oraz analiza kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie niezbędnym dla prawidłowego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; przeprowadzanie konkursów ofert, rokowań i zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także monitorowanie ich realizacji i rozliczanie; finansowanie różnego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej; promocja zdrowia. W ocenie Sądu NFZ nie może zostać uznany za podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, ponieważ do jego zadań należy zawierający umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a następnie finansowanie zakontraktowanych i wykonanych świadczeń przez podmiot z którym NFZ zawarł umowę o ich świadczenie. Zatem NFZ nie udziela świadczeń zdrowotnych, lecz zleca ich wykonywanie poprzez zawierane umowy, podmiotom udzielającym świadczeń zdrowotnych a więc podmiotom wykonującym działalność leczniczą czyli podmiotom leczącym o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, oraz lekarzom lub pielęgniarkom wykonującym zawód w ramach działalności leczniczej jako praktykę zawodową. W związku z powyższym skoro działanie NFZ w sposób oczywisty nie spełnia przesłanek określonych w art. 59 ust. 1, gdyż jak wskazano to powyżej nie jest podmiotem udzielający świadczeń zdrowotnych, to Rzecznik Praw Pacjenta był zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania i z ciążącego na nim obowiązku się wywiązał. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż skarżący w swoim wniosku skierowanym do Rzecznika uprawdopodobnił pozbawienia pacjentów ich praw lub ograniczenia tych praw, należy wskazać, że to czy doszło do uprawdopodobnienia czy też nie, nie ma znaczenia sytuacji w której podmiot, w stosunku do którego złożono wniosek o wydanie decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów, nie spełnia przesłanek ustawowych - udzielania świadczeń zdrowotnych. Skoro Rzecznik Praw Pacjenta prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów wobec Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...][...]Uniwersytetu Medycznego w [...], mimo, że błędnie uzasadnił swoje orzeczenie, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.