VII SA/Wa 2677/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Minister Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie określenia nadpłaty z tytułu opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w sprawie określenia wysokości nadpłaty (10 728 zł) z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w wysokości 450 000 zł. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. ustalił firmie [...] Sp. z o.o. opłatę legalizacyjną w wysokości 450 000 zł w związku z dokonaną samowolną budową, rozbudową i nadbudową obiektów: zespołu połączonych budynków, budynku gospodarczo-garażowego, dróg i placu parkingowego, usytuowanych na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Na to postanowienie spółka złożyła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie to spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W dniu wydania zaskarżonej decyzji skarga ta była nierozpatrzona. Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. spółka wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o rozłożenie na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej w części 250 000 zł, tj. z wyłączeniem opłaty dotyczącej placu parkingowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. rozłożył na 24 raty, płatne do ostatniego dnia każdego miesiąca począwszy od marca 2013 r., zapłatę części opłaty legalizacyjnej w kwocie 250 000,00 zł ustalonej postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie rozłożenia na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej. Od tej decyzji spółka złożyła odwołanie do Ministra Finansów, który decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję organu odwoławczego spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która do czasu wydania zaskarżonej decyzji nie została rozpatrzona. Niezależnie od powyższego, spółka w dniu 28 czerwca 2013 r. dokonała kolejnej wpłaty na poczet opłaty legalizacyjnej na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w kwocie 10 728 zł tytułem czwartej z rat, płatnej do dnia 30 czerwca 2013 r. W tej sytuacji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 74a oraz art. 72 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) w związku z art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) określił wysokość nadpłaty z tytułu opłaty legalizacyjnej na kwotę 10 728 zł. W odwołaniu od tej decyzji spółka zawarła wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu sprawy ze skargi spółki na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. o określeniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Strony, sprawa objęta tą skargą stanowiła zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie sprawi, że decyzja Wojewody [...] stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ratalnej, a także zaskarżona decyzja, staną się bezprzedmiotowe. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Minister wskazał, że przepisy Prawa budowlanego zawierają regulacje dotyczące mechanizmów umożliwiających, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu, będącego przedmiotem samowoli budowlanej i jego zalegalizowanie. Znalazły się one w przepisach art. 48 - 49a (budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę) i art. 49b (budowa bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu). Z przepisów tych wynika, że w toku postępowania prowadzonego w celu legalizacji samowoli budowlanej, kiedy dokonano już z pozytywnym skutkiem oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, następuje ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z warunków koniecznych legalizacji samowoli budowlanej. Postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49 ust. 1 in fine tej ustawy, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że tytułem opłaty legalizacyjnej skarżąca w dniu 28 czerwca 2013 r. wpłaciła na rachunek [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] kwotę 10 728 zł jako czwartą z rat. Jednakże, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku rozpatrzenia złożonego przez spółkę zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. uchylił w całości postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przestało zatem istnieć zobowiązanie z tytułu opłaty legalizacyjnej, a tym samym brak jest podstaw prawnych do uiszczenia tej opłaty, czy to jednorazowo, czy w systemie ratalnym. Dlatego też, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji w sprawie rozłożenia na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej. Ulga w spłacie zobowiązania publicznoprawnego dotyczy samej realizacji tego zobowiązania, a ściślej – realizacji zobowiązaniowego stosunku prawnego. W szczególności więc rozłożenie na raty zapłaty opłaty legalizacyjnej dotyczy samej spłaty takiego zobowiązania. Ustanie bytu prawnego zobowiązania stanowi o braku podstaw do jego realizacji. Niezależnie jednak od tego, spółka wpłaciła część opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą prolongacyjną. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. W myśl § 2 art. 72 tej ustawy, jeżeli wpłata dotyczyła zaległości podatkowej, na równi z nadpłatą traktuje się także część wpłaty, która została zaliczona na poczet odsetek za zwłokę. Stosownie do art. 73 § 1 pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa nadpłata powstaje z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej. Zdaniem organu, uiszczona w dniu 28 czerwca 2013 r. tytułem opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą prolongacyjną kwota 10 728 zł, stanowi nadpłatę w rozumieniu tego przepisu. W ocenie Ministra Wojewoda [...] prawidłowo określił nadpłatę z tytułu uiszczenia części nienależnej opłaty legalizacyjnej Odnosząc się do zarzutów i argumentacji podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie Ministra Finansów wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 72 § 1 pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że uiszczona przez skarżącą w dniu 28 czerwca 2013 r. tytułem opłaty legalizacyjnej wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą prolongacyjną kwota 10 728 zł stanowi nadpłatę, które to naruszenie miało znaczący wpływ na wynik sprawy. Spółka wskazała, że w sytuacji uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., a także decyzji Ministra Finansów z [...] maja 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., może dojść do sytuacji, w której organ administracji uzna, iż opłata legalizacyjna nałożona na skarżącą nie została uiszczona w siedmiodniowym terminie, pomimo wcześniejszego uzyskania przez stronę rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej i uiszczenia pierwszej z rat w wysokości 10 566 zł. Konsekwencją takiego stanowiska może być wydanie decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego. Doszło zatem do błędnego zakwalifikowania kwoty 10 728 zł, uiszczonej przez nią w dniu 28 czerwca 2013 r., jako nadpłaty w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa, co może uniemożliwić skarżącej późniejszą legalizację samowoli budowlanej. Ponadto w ocenie skarżącej w sprawie zachodziła przesłanka do zawieszenia postepowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego rozpoznania skargi zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 557/13. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o sygn. akt II SA/Po 557/13, toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 557/13 uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 439/14 oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2657/15 uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2013 r. oraz decyzję ją poprzedzającą, stwierdzając, że były one co najmniej przedwczesne, a w sprawie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż podstawą do stwierdzenia, że skarżąca nie jest zobowiązana do uiszczenia żadnej z rat opłaty legalizacyjnej, było ustalenie, iż Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r. wygasił własną decyzję z [...] marca 2013 r. w sprawie rozłożenia na raty przedmiotowej opłaty legalizacyjnej. Tymczasem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. o wygaszeniu własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r., dotyczącej rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej, zapadła z naruszeniem prawa. Brak było bowiem przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., a jej wygaśnięcie nie leżało ani w interesie strony, ani w interesie społecznym, co potwierdzono wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 21 stycznia 2016 r. w sprawie o sygn. akt VII SA /Wa 2657/15. Oznacza to, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., wydana na podstawie art. 74a oraz art. 72 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa o zwrocie kwoty 10 728 zł, uiszczonej jako rata opłaty legalizacyjnej, była co najmniej przedwczesna. Jak wyżej wskazano, po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. doszło do uchylenia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 557/13. Wyrok Sądu skutkował tym, iż pozostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., a na skarżącej spoczywa nadal obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej w wysokości 250 000 zł. Nałożona na skarżącą opłata legalizacyjna została rozłożona na raty decyzją z [...] marca 2013 r. Natomiast wpłata na konto dochodów budżetowych [...] Urzędu Wojewódzkiego w wysokości 10 728 zł, dokonana w dniu 28 czerwca 2013 r., stanowiła czwartą ratę należnej opłaty legalizacyjnej. Słusznie w skardze podniesiono, że skoro po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 557/13 wymagalna stała się opłata legalizacyjna w wysokości 250 000 zł, to brak możliwości uiszczenia jej w ratach mógł skutkować wydaniem decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu zachodziła podstawa do zawieszenia na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w zakresie losów prawnych uiszczanych przez skarżącą rat opłaty legalizacyjnej, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w związku ze skargą na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. Organ drugiej instancji, odmawiając zawieszenia postępowania, dopuścił się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organy przedwcześnie zastosowały, a w konsekwencji naruszyły art. 72 § 1 pkt 1 ustawy – Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcia, że kwota 10 728 zł uiszczona przez skarżącą w dniu 28 czerwca 2013 r. tytułem raty opłaty legalizacyjnej była nienależna i stanowiła nadpłatę. Podkreślenia wymaga, że uiszczenie przez skarżącą ww. kwoty w dniu 28 czerwca 2013 r. nie rodziło żadnego niebezpieczeństwa dla organu (Skarbu Państwa), natomiast zbyt pochopne działanie organu stanowiło realne zagrożenie dla interesów skarżącej, gdyż mógł zaistnieć obowiązek jednorazowej zapłaty opłaty legalizacyjnej w wysokości 250 000 zł. Z tych przyczyn kwestionowana decyzja Ministra Finansów i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały uchylone. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.