II SA/Po 557/13

Dnia 30 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2013 roku sprawy ze skargi A sp. z o.o. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2013 r. (znak:[...],[...]), wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB w P.) ustalił "dla właściciela obiektów" – A spółka z o.o. [...] opłatę legalizacyjną w łącznej wysokości [...] 000 zł za samowolną budowę, rozbudowę i nadbudowę obiektów zlokalizowanych w [...], gm. [...], na działce nr geodez. [...]: 1. zespołu połączonych budynków nr 2 i 4, 2. budynku gospodarczo-garażowego, 3. dróg, 4. placu [...]. Z uzasadnienia wynika, że inwestor bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę dokonuje (na dzień kontroli w dniu [...] 2010 r. roboty nie były zakończone) rozbudowy i nadbudowy budynku nr 3 i 4, budowy budynku gospodarczo-garażowego, budowy dróg wewnętrznych i placu [...]. Następnie wypełnił nałożone na niego obowiązki w zakresie przedstawienia projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki, wobec czego w celu kontynuacji procesu legalizacji samowoli budowlanej obowiązany był ustalić opłatę legalizacyjną, która jest w tym wypadku sumą opłat legalizacyjnych za samowolnie wykonane obiekty wchodzące w skład zespołu połączonych budynków [...] wraz z niezbędną infrastrukturą. Powołując się na treść art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wyjaśnił, że opłata ustalana jest jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) i ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedstawiając analizę projektu zagospodarowania terenu zespołu budynków [...] – architektury i układu wewnętrznego dróg: zestawienia zbiorczego parametrów wielkościowych zawierających informację o kubaturze obiektów lub ich części powstałych w wyniku samowolnej budowy, rozbudowy czy nadbudowy oraz innych parametrów obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organ przedstawił poszczególne obliczenia, w wyniku których ustalił, że opłata legalizacyjna wynosi odpowiednio: 1. za połączone budynki [...] (nr 3 i 4) [...] 000 zł; 2. za budynek gospodarczo-garażowy wynosi [...] 000 zł; 3. za drogi wynosi [...] 000 zł; 4. za plac [...] wynosi 200 000 zł; łącznie [...] 000 zł. Spółka A sp. z o.o. wniosła zażalenie na postanowienie nr [...] PINB w P. z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, wyraźnie wskazując, że zaskarża to postanowienie w części ustalającej opłatę legalizacyjną w wysokości 200 000 zł za samowolną budowę placu [...] określonego w punkcie 4 postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błędne ustalenie powierzchni miejsc postojowych, które wynosi nie [...] m² lecz [...] m², a pozostałe [...] m² stanowi część dróg wewnętrznych przylegających do miejsc postojowych, które pełnią funkcję jezdni manewrowej zgodnie z § 116 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.). Ponadto zwróciła uwagę na omyłkę projektanta w zakresie powierzchni placu [...] w tym zakresie. Przy tak sformułowanym zarzucie inwestor domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w części ustalającej opłatę legalizacyjną w wysokości 200 000 zł za samowolną budowę placu [...] określonego w punkcie 4 postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na następujący stan faktyczny. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2010 r. oraz dalszych czynności wyjaśniających ustalono, że na nieruchomości w [...], na działce nr geodez.. [...] znajduje m.in. budynek [...] oznakowany w protokole kontroli nr [...] jako obiekt nr 4. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. PINB w P. wstrzymał w stosunku do spółki A Sp. z o.o., jako właściciela działek nr: [...] położonych w [...], prowadzenie robót budowlanych w budynku parterowym [...], określonym w protokole kontroli nr [...] jako obiekt nr 4, a zlokalizowanym na działce nr [...], które to roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia ekspertyzy wraz z inwentaryzacją tego budynku. Inwestor przedłożył wraz z pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. wymagane ekspertyzy i inwentaryzację budynku nr 4 z [...] i budynkiem garażowym. Następnie PINB zawiadomił strony (pismo z [...] lipca 2010 r. znak [...]) o wszczęciu postępowania w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budynku [...] zlokalizowanego w [...]. Postanowieniem z nr [...] z dnia [...] 2010 r. ([...]) PINB w P. wstrzymał inwestorowi wykonywanie robót budowlanych przy przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku parterowego [...] oraz nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów określonych w osnowie tego postanowienia. Po przedłożeniu przez inwestora dokumentów wymienionych w postanowieniu nr [...] z dnia 11 października 2010 r. organ wezwał inwestora postanowieniami nr [...] z dnia [...] 2011 r. i nr [...] z dnia [...] 2011 r. ([...]) do uzupełnienia przedłożonych dokumentów poprzez przedłożenie kompletnego projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego w sposób szczegółowo obejmującego rozwiązania techniczne wskazane w tym postanowieniu oraz projektu dróg i zadaszenia tarasu. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. ([...], [...]) PINB wezwał inwestora do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu zespołu budynków [...] wraz z niezbędną infrastrukturą w postaci [...]. W związku z przedłożeniem przez inwestora wymaganych dokumentów, PINB zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2013 r. ustalił opłatę legalizacyjną za samowolną budowę, rozbudowę i nadbudowę na działce nr [...] zespołu budynków nr 3 i 4, budynku gospodarczo-garażowego, dróg oraz palcu [...] – w wysokości [...] 000 zł. W uzasadnieniu prawnym postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. WWINB zwrócił uwagę na fakt rozbudowy i nadbudowy po 2005 r. wcześniej wykonanych (na początku XX w.) budynków nr 4 (m.in. dobudowanie [...] oraz pomieszczeń [...]) i nr 4 (rozbudowa budynku [...]). Organ II instancji, powołując się na poczynione ustalenia oraz treść art. 28 ust. 1 i art. 29 oraz art. 3 Prawa budowlanego, uznał, że tego rodzaju rozbudowa jest budową, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej zwrócił uwagę na uchybienia postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] 2013 r., podnosząc w pierwszym rzędzie, że organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do legalności pobudowania pierwotnych budynków (przed ich rozbudową). Zakwestionował również prawidłowość prowadzenia odrębnych postępowań dla każdego z tych budynków, a mianowicie jednego w zakresie zgodności z prawem obiektu nr 4 – budynku [...] (...]) oraz drugiego w zakresie zgodności z prawem obiektu nr 3 – budynku [...] ([...]). Dodał, że inwestor w celu wywiązania się z nałożonych na niego w każdym z tych postępowań obowiązków złożył osobne projekty – jeden dla zespołu połączonych budynków [...] w zakresie budynku nr 4 i drugi dla zespołu połączonych budynków [...] w zakresie budynku nr 3, natomiast w zaskarżonym postanowieniu PINB obliczył opłatę legalizacyjną dla połączonych budynków nr 3 i 4, dla budynku gospodarczo-garażowego, drogi oraz placu [...]. Wobec tego organ uznał, że zakres rozstrzygnięcia jest szerszy niż zakres prowadzonych wcześniej postępowań. Wytknął również, że budynku nr 3 i 4 na różnych etapach postępowania traktowane są przez PINB jako oddzielne budynki lub też jako jeden budynek, który został rozbudowany, podobnie jak budynek garażowy, który jest najpierw kwalifikowany jako część budynku [...] (budynku nr 4), a następnie jako samodzielny budynek gospodarczo-garażowy. Ponadto WWINB wskazał, że PINB powinien prowadzić odrębne postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do placu [...], który jest przez sam organ I instancji uznawany za odrębny obiekt budowlany. Zdaniem organu II instancji ustalenie opłaty legalizacyjnej na podstawie projektu dotyczącego innego obiektu budowlanego, przy tym pozbawionego precyzyjnych wskazań w zakresie placu [...], i domniemania organu nadzoru budowlanego nie może być uznane za prawidłowe, bowiem dopiero przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów (zgodnie z nałożonym obowiązkiem) traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. WWINB uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, a w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien odnieść się do kwestii wskazanych przez WWINB i rozważyć wydanie osobnych rozstrzygnięć dla poszczególnych obiektów, w stosunku do których prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka A sp. z o.o. w Warszawie, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB i zasadzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: a) przepisów art. 127 § 1 i art. 128 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez orzeczenie w szerszym zakresie niż wynikający z zaskarżenia wnoszącego zażalenie na postanowienie organu I instancji; b) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez nierozpoznanie istoty zażalenia, a także nieodniesienie się w żaden sposób do zarzutów zażalenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w postanowieniu PINB nr [...] z dnia [...] 2013 r. zachodzi wielość rozstrzygnięć, bowiem ustalona została opłata legalizacyjna odpowiednio w wysokości:[...] 000 zł za zespół połączonych budynków nr 3 i 4 – pkt 1; [...] 000 zł za budynek gospodarczo-garażowy – pkt 2; [...] 000 zł za drogi – pkt 3; 200 000 zł za plac [...] – pkt 4. Wobec tego strona uznała, że weryfikacja określonej części postanowienia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć w nim zawartych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Strona stwierdziła, że wnosząc zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] 2013 r. wyraźnie wskazała, że zaskarża je w części ustalającej opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za samowolną budowę placu [...] określonego w pkt 4 postanowienia, natomiast w pozostałym zakresie postanowienie organu I instancji stało się ostateczne i nie mogło być przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji. Tym samym, jak podniosła skarżąca, oświadczyła, że akceptuje opłatę legalizacyjną w łącznej wysokości [...] 000 zł za samowolną budowę, rozbudowę i nadbudowę zespołu połączonych budynków nr 3 i 4, budynku gospodarczo-garażowego oraz dróg, czemu dała wyraz w zażaleniu, informując, że wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej w łącznej wysokości [...] 000 zł w zakresie dotyczącym obiektów budowlanych określonych w punktach 1, 2 i 3 postanowienia PINB z dnia [...] 2013 r. Dalej wyjaśniła, że Wojewoda decyzją z dnia 11 marca 2013 r. ([...]) rozłożył na raty przedmiotową opłatę legalizacyjną w wysokości [...] 000 zł na [...] raty, a skarżąca dokonała już płatności pierwszej raty. Do skargi strona dołączyła uwierzytelnione kserokopie dokumentów, na które powołała się w zakresie rozłożenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł na raty. Strona podniosła także, że nie można wykluczyć, iż WINB, uchylając zaskarżone postanowienie organu I instancji w zakresie nieobjętym zażaleniem dopuściłby się naruszenia zakazu reformationis in peius wynikającego z art. 139 kpa. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że organ odwoławczy obowiązany jest ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w środku zaskarżenia, ale i pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie. Powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) złożenie przez stronę środka zaskarżenia powoduje, że sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy, zatem organ rozpatruje ponownie całość sprawy. Na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, w całości podtrzymała swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie WWINB z dnia [...] marca 2013 r., którym zostało uchylone w całości postanowienie PINB w P. nr [...] z dnia [...] 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 kpa, natomiast postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i ustalało opłatę legalizacyjną w łącznej wysokości [...] 000 zł za samowolną budowę, rozbudowę i nadbudowę obiektów zlokalizowanych w [...], gm. [...], na działce nr geodez. [...]: punkt 1. zespołu połączonych budynków nr 2 i 4, punkt 2. budynku gospodarczo-garażowego, punkt 3. dróg i punkt 4. placu [...]. Spór dotyczy możliwości uchylenia przez WWINB całości postanowienia organu I instancji, które zostało przez inwestora zaskarżone jedynie w części ustalającej opłatę legalizacyjną w wysokości 200 000 zł za samowolną budowę placu [...] określonego w punkcie 4 postanowienia. Rozważania w tym zakresie warto rozpocząć – za Naczelnym Sądem Administracyjnym (patrz: wyrok z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1441/06 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – od podkreślenia, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje o tym, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska powodowałoby, że to organ odwoławczy w istocie za stronę rozstrzygałby o zamiarze strony odwołującej się. Tymczasem postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, to jest wniesienia odwołania. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, LEX nr 338307, przywołany w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1126/11, dostępnym jw.). Zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na którą powołał się organ w odpowiedzi na skargę, weryfikacji w toku postępowania odwoławczego podlegają tylko decyzje nieostateczne. Poddanie kontroli decyzji ostatecznej jest sprzeczne zarówno z zasadą dwuinstancyjności, jak i zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Pogląd ten zachowuje pełną aktualność w odniesieniu do postanowień merytorycznych wydawanych w toku postępowania administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych, w tym zaskarżalnych odrębnie postanowień w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej wydawanych w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W dalszych rozważaniach będą przytaczane poglądy pierwotnie odnoszone do zaskarżania decyzji w drodze odwołania, niemniej jednak znajdują one swoje zastosowanie do zaskarżania postanowień w drodze zażalenia z uwagi na to, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy wymienione w przepisie art. 126 kpa, a zatem pośrednio również zasad ogólnych ustanowionych w art. 16 § 1 i 2 kpa, zaś do postępowania zażaleniowego znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 kpa). Wobec tego, ilekroć w dalszej części uzasadnienia będzie mowa o decyzji i odwołaniu należy to odpowiednio odnosić do postanowienia i zażalenia. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego opiera konstrukcję odwołania (zażalenia) wyłącznie na zasadzie skargowości, a więc nie można w żadnym razie przyjąć dopuszczalności wszczęcia postępowania odwoławczego z urzędu, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji (postanowienia), dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a tym samym dopuszcza zaskarżenie części decyzji. Z kolei w sytuacji, gdy można ze sprawy można wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie co do niektórych części decyzji, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Jeżeli zaś odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Wynika to z założenia, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa) nie może kolidować z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa). O dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej jedynie częściowo decyzję organu I instancji stanowi też wprost art. 138 § 1 pkt 2. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że przepis art. 138 § 2 kpa stanowi o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, ale tylko w takiej części, od której wniesiono odwołanie w przypadku świadczeń podzielnych (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 65/11, LEX nr 852985, dostępny jw.). Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 175/08, LEX nr 522503 (przywołanym za WSA w Gliwicach w sprawie sygn. akt II SA/Gl 65/11), sformułowany w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych z art. 138 § 2 kpa, lecz organ odwoławczy nie może działać z urzędu. O zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy w stosunku do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, czy też do całego rozstrzygnięcia) decyduje strona wnosząca odwołanie. Jeżeli odwołanie dotyczy części decyzji, w pozostałym zakresie staje się ona ostateczna. Stosując przepis art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości, to jest w takim zakresie, w jakim to zostało określone w treści odwołania. Stąd też w niniejszej sprawie istotny jest charakter przedmiotu postępowania legalizacyjnego i specyfika rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w postępowaniu naprawczym. Konsekwencją wydania rozstrzygnięcia co do ustalenia opłaty legalizacyjnej w stosunku do różnych obiektów budowlanych, których dotyczy postępowanie naprawcze, a nawet – jak na to wskazuje stanowisko organu odwoławczego – które były lub powinny być przedmiotem odrębnych postępowań (odrębnego dla obiektu nr 4 – budynku [...] oraz drugiego w zakresie zgodności z prawem obiektu nr 3 – budynku [...], a także co do placu [...]), jest wniosek, że do zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej należy odpowiednio odnieść poglądy dotyczące podzielności sprawy administracyjnej. Niewątpliwie bowiem, w razie wniesienia opłaty tylko w stosunku do niektórych legalizowanych obiektów, możliwe będzie dalsze prowadzenie postępowania naprawczego prowadzącego do legalizacji "opłaconych" obiektów budowlanych (art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego) oraz do ewentualnego orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów "nieopłaconych" lub ich części na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, zważywszy, że przedmiotem odrębnego postępowania naprawczego mogłaby być – czy też, jak uznał WWINB, powinna być – legalizacja placu [...] jako odrębnego obiektu budowlanego, co najmniej ustalenie opłaty co do tego obiektu budowlanego można było potraktować rozdzielnie względem pozostałych legalizowanych obiektów. Wobec tego nie było również przeszkód do zaskarżenia postanowienia PINB w P. jedynie w zakresie, w jakim dotyczyło ustalenia opłaty legalizacyjnej w stosunku do placu [...]. Zatem w sytuacji wniesienia zażalenia jedynie w stosunku do części postanowienia organu I instancji z dnia [...] 2013 r., a mianowicie punktu 4 dotyczącego opłaty legalizacyjnej za plac [...], co wynika jednoznacznie z treści zażalenia, w którym podkreślono, że nie dotyczy ono pozostałej części rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, WWINB nie był władny do działania z urzędu i wyeliminowania z obrotu prawnego całego postanowienia organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. W związku z tym stwierdzić należy, że w pozostałym niezaskarżonym zakresie, a dotyczącym ustalenia opłaty legalizacyjnej za pozostałe obiekty budowlane wymienione w punktach 1. do 3. postanowienia nr [...] z dnia [...] 2013 r. rozstrzygnięcie to stało się ostateczne. Tym samym WWINB rozstrzygnął również sprawę opłaty legalizacyjnej w części niezaskarżonej przez inwestora, zatem orzekł w trybie art. 138 § 2 kpa co do tej części rozstrzygnięcia, które wskutek upływu terminu do jego zaskarżenia stało się ostateczne. Rozpoznanie zaś przez organ odwoławczy, w postępowaniu zwykłym, sprawy w części, w której postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej stało się ostateczne jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Zaskarżony akt został wydana z naruszeniem art. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa i art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1137/11, LEX nr 1145851 – dostępny jw.). Reasumując, za trafny uznać należy zarzut skargi, że WWINB błędnie przyjął, iż rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w całości nie jest naruszeniem prawa. Podzielenie stanowiska WWINB w niniejszej sprawie powodowałoby, że to organ odwoławczy zdecydowałby o zakresie zaskarżenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a konkretnie że inwestor zażaleniem obejmuje całe rozstrzygnięcie w przedmiocie tej opłaty. Tymczasem – jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, w tym konsekwentnych twierdzeń strony popartych odpowiednimi dokumentami – nie było to przez inwestora zamierzone. Wobec tego konsekwencją przyjęcia przedstawionego stanowiska jest uznanie w niniejszej sprawie, że postanowienie organu pierwszej instancji (PINB w P.) w części, w której nie zostało zaskarżone do WWINB stało się ostateczne, w związku z czym jego weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowiłaby naruszenie zasady trwałości rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ odwoławczy bowiem może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem (zażaleniem), nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 1608-1609/02 – niepubl.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie tylko mogło, ale niewątpliwie miało zasadniczy, przesadzający wpływ na wynik sprawy – rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w postępowaniu odwoławczym. Z tych wszystkich względów skarga odniosła zamierzony skutek. Skoro zaskarżone postanowienie WWINB jest wadliwe, należało je uchylić i przekazać sprawę organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę dotyczącą ustalenia opłaty legalizacyjnej, WWINB zgodnie z powyższymi wskazaniami winien orzec jedynie w tym zakresie, w jakim strona kwestionowała w swoim zażaleniu postanowienie organu I instancji, a mianowicie co do rozstrzygnięcia w punkcie 4. dotyczącym opłaty legalizacyjnej za budowę placu [...]. W pozostałym zakresie postanowienie PINB uzyskało bowiem przymiot ostateczności, co wyklucza możliwość jego weryfikacji w trybie zażaleniowym. Stąd też bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy są zarówno pozostałe zarzuty skargi, jak i motywy zaskarżonego postanowienia WWINB w zakresie naruszenia prawa przez organ I instancji. Należy bowiem pamiętać, że wzruszenie rozstrzygnięcia administracyjnego wydanego w I instancji (decyzji, postanowienia) w tej części, w której nie wniesiono od takiego aktu środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia) może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych. Ponownie rozstrzygając sprawę, WWINB uwzględni również obowiązek odniesienia się do merytorycznych zarzutów zażalenia dotyczących prawidłowości ustalenia opłaty za plac [...], pamiętając, że zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa może dotyczyć jedynie [...] zakresu sprawy ustalenia opłaty legalizacyjnej objętego zaskarżeniem inwestora. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt III sentencji). O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy i wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej.