VII SA/Wa 2687/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Z. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na zabudowę części korytarza klatki schodowej do lokalu [...] w budynku przy ul. W. w P.. Z. G. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. wskazując, iż Z. G. złożył wniosek z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 605/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W związku z powyższym, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. G., H. P., C. S., H. S. i A. O. z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz wniosku T. S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Na to rozstrzygnięcie odwołanie do Wojewody [...] wniósł Z. G.. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące wniosku o wznowienie postępowania, a także dokonał ustaleń dotyczących własności mieszkań przy ul. W. w P.. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Odwołanie od ww. decyzji złożył Z. G.. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji ustalił, iż w dacie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. wnioskodawcy nie byli współwłaścicielami nieruchomości objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Z. G. nabył lokal mieszkalny w budynku przy ul. W. w P. na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., natomiast pozostałe osoby nie są właścicielami mieszkań w tym budynku, a posiadają jedynie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu będące ograniczonym prawem rzeczowym na podstawie art. 244 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy podzielił opinię Starosty [...], stwierdzającą, że w dacie wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, nie została zatem spełniona przesłanka wznowienia tego postępowania wynikająca z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu okoliczność, że Z. G. w tym momencie posiada przymiot strony jako właściciel lokalu mieszkalnego i współwłaściciel nieruchomości przy ul. W. w P., nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ wskazał, że przesłanka wynikająca z tego przepisu, pozwalająca na wznowienie postępowania, odnosi się do sytuacji prawnej mającej miejsce w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie, które ma zostać wznowione. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ, który wznowił postępowanie na podstawie ww. przesłanki, nie może po ustaleniu, iż w dacie wydania decyzji kończącej to postępowanie wnioskodawcy nie legitymowali się jeszcze interesem prawnym, uchylić własnej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nie obejmuje współwłasności bądź współużytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się budynek. Ponadto, żaden z przepisów prawa spółdzielczego nie przyznaje członkom spółdzielni bezpośredniego prawa do korzystania z majątku spółdzielczego ani do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 k.c. Majątkiem spółdzielczym może rozporządzać tylko spółdzielnia jako osoba prawna przez swoje organy. Organ wskazał, że członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo, po wyczerpaniu drogi postępowania wewnątrzspółdzielczego, zaskarżyć ostateczną uchwałę do sądu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji był zobligowany do odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 28 k.p.a., a ponadto przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., art. 36a ust. 5 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także § 270 ust. 2 i § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, iż organy I i II instancji nie wzięły pod uwagę, że wystąpienie Zarządu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o wydanie zgody na zamurowanie korytarza klatki schodowej było naruszeniem prawa współwłasności wszystkich mieszkańców bloku i areału wokół budynku. Skarżący powołał się na treść art. 27 ustawy o Spółdzielniach Mieszkaniowych z dnia 15 grudnia 2001 r. (Dz. U. 2003 r., nr 1116 z późn. zm.), który stanowi, iż Spółdzielnia może wykonywać w stosunku do nieruchomości wspólnej tylko czynności zwykłego zarządu. Według skarżącego Spółdzielnia wystąpiła do Starosty [...] o zatwierdzenie projektu ww. części wspólnej bez zgody członków spółdzielni i zgody Rady Nadzorczej, co było przekroczeniem czynności zwykłego zarządu. Skarżący wskazał, że nie był poinformowany o decyzji organu I instancji. Jego zdaniem, rozstrzygnięcia podjęte w sprawie spowodowały naruszenie pięciu przesłanek, które miał spełniać obiekt budowlany według wymagań ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, mianowicie: bezpieczeństwa, ochrony środowiska, zapewnienia niezbędnych warunków zdrowotnych, właściwego układu, odpowiednich warunków użytkowania. Zdaniem skarżącego, powyższe naruszenie w sposób oczywisty uzasadnia konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż mimo, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zapadło na skutek rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania kilku osób to wobec złożenia odwołania, a następne skargi do Sądu jedynie przez Z. G. rozstrzygnięcie dotyczy jego interesu prawnego. Złożenie odwołania przez ww. spowodowało zatem, że granice sprawy zostały określone jego interesem prawnym, a zatem tylko co do odwołującego się (skarżącego) organ odwoławczy ponownie rozstrzygnął sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 145 i nast. k.p.a., regulującego nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przez pryzmat przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 i 145a § 1 i 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i 145a i b § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony z tym, że jeśli chodzi o przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy rozstrzygnięciem przewidzianym w art.149 k.p.a. A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania, jest w pierwszej kolejności - w ramach badania czy spełnia on warunki formalne - ocena czy podmiot żądający wznowienia powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 i 145a lub b k.p.a. oraz czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a. W przypadku uznania, że spełnione zostały ww. przesłanki, wydaje postanowienie określone w art. 149 § 2 k.p.a. (o wznowieniu postępowania administracyjnego). Jeżeli w wyniku wstępnego badania wniosku stwierdzi, że wznowienie jest niemożliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych - winien wydać postanowienie, którym odmówi wznowienia postępowania - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Prawidłowo wskazał organ w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 k.p.a., co obligowało do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Z. G., jako przesłankę do wznowienia postępowania, podał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że nie brał udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na zabudowę części korytarza klatki schodowej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. W. w P.. przesłanka do wznowienia postępowania, albowiem skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1349, ze zm.). Problem w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny czy skarżącemu przysługuje taki przymiot. Dopiero bowiem pozytywne rozstrzygnięcie w tym zakresie pozwoli na merytoryczną ocenę prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Zarzuty skarżącego, co do wadliwości tej decyzji, są zatem przedwczesne. Zarówno w postępowaniach zwyczajnych jak i nadzwyczajnych, w tym w postępowaniu wznowieniowym, obowiązkiem organów jest należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy. Organ - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. ma obowiązek stać na straży praworządności, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie ustawodawca nałożył na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym dana okoliczność może być uznana za udowodnioną na podstawie całości materiału dowodowego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. zasad postępowania. Rację ma organ pierwszej wskazując, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu winien zostać ustalony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do norm ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego - art. 28. Zgodnie z treścią tego przepisu, w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są (oprócz inwestora): właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ocena, że w okolicznościach tej sprawy nie zaistniała przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została przez organ dokonana w oparciu o twierdzenie, że w dacie wydawania decyzji w trybie zwyczajnym skarżącemu nie przysługiwało prawo własności lokalu nr [...]. Nie posiadał również żadnego tytułu prawnego do gruntu, na którym posadowiony był budynek Spółdzielni. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że własnościowe prawo do lokalu zostało przekształcone przez Z. G. mocą umowy zawartej [...] kwietnia 2010 r., a zatem już po wydaniu ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę. Powyższa okoliczność - tytuł prawny do lokalu i gruntu z nim związanego nie została należycie wyjaśniona przez organ administracji. Skarżący podnosił, że przysługiwało mu prawo użytkowania wieczystego gruntu jeszcze przed przekształceniem praw do lokalu. Na powyższe złożył stosowne dokumenty (dołączył do odwołania), które w żaden sposób nie zostały ocenione przez organ odwoławczy. I tak z wydruku dotyczącego wysokości opłat za zajmowanie lokalu wynika, że w skład tych opłat wchodzi pozycja: "wieczyste użytkowanie terenu, 62 m2". Taki zapis widnieje zarówno w wydruku z dnia [...] lutego 2010 r., a zatem przed zawarciem umowy o przekształceniu prawa, jak i z dnia [...] listopada 2013 r., a zatem po zawarciu takiej umowy. Powyższe wskazywałoby, że zawarcie umowy, z którą organ wiąże prawo do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na zabudowę, nie wpłynęło na prawa skarżącego do gruntu. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentów (lub innych dowodów), które pozwoliłyby na stwierdzenie czy i jakie prawo do gruntu przysługiwało skarżącemu dnia [...] lutego 2009 r. Okoliczność ta winna zostać ustalona przez organ administracji w ramach oceny czy skarżącemu przysługuje przymiot strony. Jednocześnie pokreślić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd nie doszukał się rozważań czy lokal skarżącego i związany z nim grunt pozostaje w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Dopiero bowiem taka pełna ocena pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie czy zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobligowany będzie uzupełnić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. Nie może przy tym ujść uwadze organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12, wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej (ONSAiWSA 2013/2/23, LEX nr 1226666, Prok.i Pr.-wkł. 2013/12/33). Nie ulega zatem wątpliwości, że jeśli [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nie przysługiwało wyłączne prawo użytkowania gruntu, to nie mogłaby samodzielnie dysponować prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Kwestie zatem praw rzeczowych do gruntu, które przysługiwały skarżącemu w dacie wydawania decyzji ostatecznej, miały priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy. I wreszcie dodatkowo należy podkreślić, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobligowany będzie dodatkowo ustalić czy kontrolowana przez niego decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nie została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie treścią tego przepisu, pracownik organu administracji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie, w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., brał udział inż. W. P. jako kierownik referatu architektury. Osoba o tych samych danych personalnych podpisała decyzję organu pierwszej instancji z upoważnienia Starosty. Wprawdzie jak zostało wyżej wskazane, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że wyłączeniu od prowadzenia sprawy podlega pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jednakże nie może budzić wątpliwości, że przepis ten rozciąga się również na postępowania nadzwyczajne. Innymi słowy, w ocenie Sądu skoro celem wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest zapewnienie zasady bezstronności organów administracji w rozpoznawaniu spraw, to nie może budzić wątpliwości, że zapis "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się również do pracownika, który winien rozpoznawać wniosek o wznowienie postępowania. Jeśli zatem W. P. co najmniej brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., to był wyłączony od prowadzenia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania. Ta okoliczność uzasadnia twierdzenie, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu organu odwoławczego (po wyjaśnieniu tej okoliczności, pieczęcie na egzemplarzach decyzji pozostających w dyspozycji Sądu są nieczytelne). Takiemu stanowisku Sądu nie stoi na przeszkodzie fakt, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 605/11 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd nie zawarł oceny, co do konieczności wyłączenia się W. P. od udziału w niniejszym postępowaniu. Sąd zajął stanowisko jedynie co do kwestii stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej wówczas decyzji, to jest zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania wyrażone w wyroku sądu wiążą w sprawie organ oraz sąd ponownie rozpoznający sprawę. Skoro wyrok z dnia 20 grudnia 2011 r. nie zawierał w tym zakresie żadnych ocen i wskazań, to nie można uznać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jest niezwiązany w omawianym zakresie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania wobec braku w tym zakresie stosownego wniosku złożonego przed zamknięciem rozprawy w trybie art. 210 § 1 p.p.s.a.