VII SA/Wa 2692/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]z dnia [...] października 2013 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn: Dz.U. z 2013 r., 267, dalej p.p.s.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego przy ul. [...] w [...] tj. pomieszczenia gospodarczego o powierzchni użytkowej 8, 74 m2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Na skutek pism pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dotyczących legalności realizacji i użytkowania inwestycji polegającej na dobudowie garaży do budynku jednorodzinnego szeregowego G-19, położonego w [...] przy ul. [...] (obecnie [...]), przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniach 11 czerwca 2010 r., 4 maja 2011r. oraz w dniu 22 czerwca 2011r. czynności kontrolne na terenie w/w nieruchomości. Organ wskazał, iż podczas wizji ustalono, że pod tarasem usytuowanego przy ul. [...]w [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wykonano zabudowę, tworząc przestrzeń gospodarczą o wymiarach 3,31 x 3,26 m. Nie stwierdzono usytuowania garażu przy przedmiotowym budynku. Ponadto w czasie kontroli ustalono, że budynek mieszkalny jednorodzinny położony przy ul. [...]został zrealizowany na podstawie decyzji Nr [...]z dnia [...] kwietnia 1988r. udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę budynku szeregowego G-19/8, tj. segmentów jednorodzinnych. Wskazano, że decyzją Nr [...]z dnia [...] marca 1993 r. Burmistrz Gminy [...] zatwierdził aneks do planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. i udzielił pozwolenia na dobudowę garaży do budynku jednorodzinnego szeregowego G-19. Z kolei, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 1993r. uchylił decyzję Nr [...]. Ostatecznie, segment przy ul. [...]w [...] przyjęto do użytkowania bez garażu na podstawie poświadczenia zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 1994r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, iż rozbudowana część budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [...] w [...] podlega reglamentacji ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej ww. budynku sporządzonej przez uprawnionego geodetę oraz inwentaryzacji budowlanej tarasu i zabudowy pod tarasem przedmiotowego budynku mieszkalnego, zawierającej ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych z potwierdzeniem, że spełnienia wymogi określone w przepisach, warunkach technicznych, jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza interesu osób trzecich. Z uwagi na fakt, iż z przedłożonej do akt sprawy oceny technicznej z czerwca 2012 r., sporządzonej przez mgr inż. arch. T. R., posiadającą uprawnienia budowlane nr [...] (legitymującą się przynależnością do [...] Okręgowej Rady Izby Architektów RP pod nr [...]) wynika, że w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy wymienić schody prowadzące do ogródka na nowe, spełniające wymogi przepisów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na Spółdzielnię Budownictwa Mieszkaniowego [...] obowiązek usunięcia nieprawidłowości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej położonym przy ul. [...] w [...]. W celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z przepisami nakazał wymianę schodów zewnętrznych, prowadzących do ogródka na nowe, zapewniające bezpieczne użytkowanie. Po spełnieniu przez ww. spółdzielnię obowiązku przewidzianego w decyzji Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [...] w [...], tj. pomieszczenia gospodarczego o powierzchni użytkowej 8, 74 m2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że rozbudowana część budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego przy ul. [...] w [...], tj. pomieszczenie gospodarcze o powierzchni użytkowej 8, 74 m2, została zrealizowana samowolnie, bowiem zgodnie z poświadczeniem zgłoszenia użytkowaniem obiektu budowlanego z dnia 20 stycznia 1994 r., segment ten przyjęto do użytkowania bez rzeczonego pomieszczenia. Ponadto, organ wskazał, że przedmiotowa sprawa podlega reglamentacji ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., a warunkiem legalizacji obiektu budowlanego jest spełnienie przez obiekt przesłanek wskazanych w art. 40 ww. ustawy. Organ odniósł się do zarzutu ograniczenia się przez organ I instancji wyłącznie do zbadania i ustalenia czy niniejszy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zasadami tzw. sztuki budowlanej oraz czy spełnia wymagane prawem normy techniczne, a także podnoszonej przez stronę skarżącą braku zgody Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na korzystanie z ciągu komunikacyjnego ul. [...] przez posiadaczy nielegalnie dobudowanych garaży. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wyjaśnił, iż pojęcie "dostęp do drogi publicznej" ma charakter prawny, nie faktyczny. Natomiast pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb prawa budowlanego rozumieć należy według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych. Zdaniem organu, z dokumentów zgromadzonych w aktach przedmiotowej sprawy wynika, iż budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] w [...] (w tym rozbudowana jego część, będąca przedmiotem niniejszego postępowania) ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...]. Natomiast, w ocenie organu, ewentualne roszczenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...], związane z korzystaniem z samochodu przez właściciela ww. segmentu, nie podlegają rozstrzyganiu przed organami nadzoru budowlanego lecz należą do właściwości sądów powszechnych. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, jakoby przedmiotowa dobudowa powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych bądź użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu odwoławczego, zarzuty te są bowiem związane z korzystaniem przez mieszkańców Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] z ul. [...], a kwestia ta nie podlega reglamentacji prawa budowlanego lecz jest domeną prawa cywilnego. Organ natomiast wskazał, że zgodnie z oceną techniczną sporządzoną przez mgr inż. arch. T. R. dotyczącą tarasu oraz zabudowy pod tarasem budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego przy ul. [...]w [...], stan techniczny budynku jest dobry i nie zagraża w użytkowaniu, a ponadto zawarte w powołanej ocenie zalecenie wymiany schodów prowadzących do ogródka na nowe zostało wykonane. Zdaniem organu odwoławczego, jeżeli w postępowaniu dotyczącym samowolnie rozbudowanej część budynku przy ul. [...] w [...] zostało wykluczone istnienie przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniających jej rozbiórkę, zasadnym jest usankcjonowanie popełnionego naruszenia prawa, polegającego na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie tej rozbudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także orzeczenie o kosztach. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a. a ponadto art. 42 i 37 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U., z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie może stanowić kwestii spornej, iż zarówno same prace budowlane, jak i użytkowanie obiektu od daty zakończenia prac budowlanych było nielegalne i stanowiły tzw. samowolę budowlaną, bowiem: wydano decyzję uchylającą pozwolenie na budowę przedmiotowego garażu, wydano decyzję stwierdzającą wstrzymanie robót budowlanych przy dobudowie garaży na etapie wykonywania fundamentów, a także pomimo powyższego garaż został samowolnie wybudowany i był użytkowany - wbrew wszelkim prawomocnym decyzjom administracyjnym. Skarżący zarzucił organowi, iż badając przedmiotową sprawę pominął ww. okoliczności, a w szczególności lekceważenie przez inwestora obowiązujących w przedmiotowym zakresie norm prawnych oraz rozstrzygnięć administracyjnych, które nakładały na niego obowiązek określonego zachowania. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego narusza prawa Spółdzielni, bowiem sanuje nielegalne wykonanie prac budowlanych. W ocenie skarżącego decyzja ta stanowi jaskrawe naruszenie praw strony w postępowaniu architektoniczno - budowlanym, a jednocześnie narusza interes społeczny oraz słuszny interes obywateli oraz godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa. W opinii skarżącego, nie podlega sporowi, iż w przedmiotowym postępowaniu muszą mieć zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 r., zwłaszcza art. 37 tej ustawy. Skarżący podkreślił, iż użytkownicy garaży nie będą mieli zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a użytkowanie przedmiotowego obiektu powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Jego zdaniem organ nie wziął pod uwagę tych okoliczności, przez co naruszył dyspozycję z art. 37 ustawy prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i granicami skargi, ani wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która została wydana na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą – Spółdzielnię [...]. Zadaniem organu, do którego wpływa odwołanie jest w pierwszej kolejności zbadanie czy pochodzi ono od podmiotu, który posiada przymiot strony. W przypadku bowiem stwierdzenia, że dany podmiot nie posiada takiego przymiotu postępowanie odwoławcze winno ulec umorzeniu, a decyzja organu pierwszej instancji nie może być przedmiotem oceny merytorycznej organu odwoławczego (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10.10.2006 r., w sprawie I SA/Wa 514/06, Lex 303209; oraz z dnia 8.03.2007 r., w sprawie VII SA/Wa 758/06, Lex 334261, oraz NSA w wyroku z dnia 5.07.2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50). Stosowanie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z reprezentowanym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym stanowiskiem mieć interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia jakiejś czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. A zatem, o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania nie decyduje wola czy subiektywne przekonanie tego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować jego interes jako interes prawny. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego została wydana co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia czy odwołującej się spółdzielni przysługuje przymiot strony. Należy w tym miejscu podkreślić, że uszło uwadze organu odwoławczego, iż pomimo, że to wniosek Spółdzielni [...] zainicjował niniejsze postępowanie (jak i co do pozostałych segmentów położonych przy ul. [...]), to postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. Powyższe, tym bardziej uzasadnia twierdzenie, że w pierwszej kolejności organ zobligowany jest ustalić czy podmiot domagający się weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji jest do tego uprawniony. Spółdzielnia [...] swój "interes prawny" w żądaniu weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji upatruje w posiadaniu prawa rzeczowego do nieruchomości stanowiącej ulicę [...]. Działka ta bezpośrednio graniczy z nieruchomością, na której zlokalizowany jest budynek objęty postępowaniem organów nadzoru budowlanego, zaś zasadniczy zarzut odwołującej się odnosi się do braku dostępu do drogi publicznej właścicieli działki przy ul. [...] (Spółdzielnia [...]nie wyraża zgody na korzystanie z ulicy [...]). Nie jest sporne, że ulica [...] stanowi drogę wewnętrzną, nie posiadającą statusu drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy - o drogach publicznych. Aby móc skutecznie żądać weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, Spółdzielnia [...] winna wykazać, że przysługuje jej prawo własności, użytkowania wieczystego bądź inne ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem sama Spółdzielnia nie tylko nie wykazała powyższego ale i wskazała, że jest jedynie samoistnym posiadaczem tej nieruchomości. Z akt sprawy wynika także, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w sprawie II Ns 462/11 toczyło się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia ww. nieruchomości przez Spółdzielnię [...]. Właścicielem działki jest Miasto [...]. Powyższa okoliczność winna była być w pierwszej kolejności wyjaśniona przez organ. Brak oceny sprawy w ww. zakresie skutkuje uznaniem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że samo doręczenie decyzji organu pierwszej instancji Spółdzielni [...]nie kreuje jej interesu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. A zatem jego obowiązkiem będzie ustalenie czy i jaki tytuł prawny przysługuje odwołującej się Spółdzielni do nieruchomości użytkowanej jako ulica [...]. Dokonując powyższych ustaleń organ wyjaśni czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości toczące się przed sądem powszechnym. Jednocześnie, jeżeli postępowanie to jest nadal w toku, rzeczą organu będzie rozważenie, czy nie stanowi ono zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie postępowanie w tym zakresie już toczyło się przed organem administracji jednakże nawet ostateczne postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie rodzi skutku w postaci powagi rzeczy osądzonej. Nie może bowiem ujść uwadze, że postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia jest rozstrzygnięciem o charakterze deklaratoryjnym. Skutek w postaci pierwotnego przejścia prawa własności przy spełnieniu warunków zachodzi we wskazanej w orzeczeniu sądu dacie (innej niż data postanowienia kończącego postępowanie w sprawie). Powyższe tym bardziej może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy skoro organ zobligowany jest do badania aktualnego interesu prawnego odwołującego się. Nie może także ujść uwadze organu, że zadaniem organu jest ustalenie czy odwołujący się posiada interes prawny, a nie to czy jego prawa zostały naruszone. Te ostatnie kwestie będą mogły być ocenione dopiero przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. W tej sytuacji jako przedwczesne należało ocenić zarzuty skargi, dopiero ustalenie czy Spółdzielni przysługuje przymiot strony pozwoli na ocenę ich merytorycznej zasadności. Jedynie na marginesie wskazać natomiast należy, że Sądowi wiadomo z urzędu, że niniejsze postępowanie jest kolejną sprawą prowadzoną przez organy nadzoru budowlanego co do rozbudowy segmentów zlokalizowanych przy ul. [...]. Ponieważ każda z tych spraw dotyczy innego zakresu prac budowlanych inne mogą być także rozstrzygnięcia organów w tym zakresie zwłaszcza co do ewentualnych skutków braku dostępu do tej części nieruchomości od stron ul. [...]. Z tych wszystkich względów, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.