VII SA/Wa 2693/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., Rada Miejska w [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "ustawa o drogach"), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu [...], zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi stanowiące 1) działkę ew. nr [...] i [...] obręb [...], [...] w miejscowości [...]; 2) działkę ew. nr [...] i [...] obręb [...], [...] w miejscowości [...], określając jednocześnie przebieg tych dróg w załącznikach nr 1 - 2, stanowiących integralną część chwały. Wykonanie uchwały Rada Miejska powierzyła Burmistrzowi [...], zastrzegając, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uzasadniając uchwałę, Rada Miejska wyjaśniła, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy Zgodnie zaś z art. 7 ust 2 ustawy o drogach, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Drogi, stanowiące przedmiot zaskarżonej uchwały, funkcjonują jako ciągi komunikacyjne, zlokalizowane na gruntach stanowiących własność Gminy [...] i zgodnie z ustawa o drogach posiadają status dróg wewnętrznych. Zaliczenie wskazanych dróg do kategorii dróg publicznych - gminnych, ma na celu poprawę zarządzania drogami oraz uniknięcie potencjalnych sporów kompetencyjnych. Z uchwałą tą – w części – nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na 22 października 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 1 pkt. 1), ewentualnie o stwierdzenie niezgodności uchwały w tej części z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie radni podejmując uchwałę nie mieli świadomości o negatywnej opinii Zarządu Powiatu [...] w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych działek [...] i [...] z obrębu [...], [...], gdyż o tym fakcie nie wspomniano w uzasadnieniu uchwały. Wskazała też, że zgodnie z uchwałą z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], Zarządu Powiatu [...] negatywnie zaopiniował propozycję zaliczania do kategorii dróg gminnych, dróg zlokalizowanych na obszarze Gminy [...], stanowiący działkę nr ew. [...] i [...] obręb [...], [...] w miejscowości [...], stwierdzając, że działki wymienione te nie spełniają wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 124) w zakresie minimalnej szerokości pasa drogowego oraz możliwości zawracania z drogi bez przejazdu. Skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2000 r., sygn. akt III SA 1432/99, wyjaśniający, czym jest droga publiczna i wskazujący na to, że o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Powołała się też na wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 128/06 i z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt I OSK 457/14 oraz stanowisko doktryny w zakresie przesłanek uznania drogi za publiczną. Skarżąca podkreśliła ponadto, że zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy o drogach do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Działki [...] i [...] nie mogą zaś być zaliczone do kategorii dróg gminnych, gdyż droga ta nie ma charakteru publicznego i nie każdy może z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem - jest to ulica ślepa. Aby zawrócić z tej drogi pojazdy nawracają na działce skarżącej, który jest nieogrodzony. Jest to droga stanowiąca własność gminy, udostępniona do użyteczności publicznej tylko mieszkańcom, którzy posiadają przy niej zabudowę jednorodzinną. Nie ma charakteru ogólnodostępnego. Ponadto, droga nie spełnia wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. w zakresie minimalnej szerokości pasa drogowego oraz możliwości zawracania z drogi bez przejazdu, co potwierdza ww. negatywna opinia Zarządu Powiatu [...] Zdaniem skarżącej, ww. działki stanowią drogę wewnętrzną, do której nie ma zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy o drogach. Odnosząc się do kwestii interesu prawnego, skarżąca wyjaśniła, że wynika on z faktu, że "wszystkie budynki mieszkalne zlokalizowane są wzdłuż działek [...] i [...] po stronie zachodniej. Od strony wschodniej wszystkie działki przylegające do drogi wewnętrznej są niezagospodarowane, nieogrodzone i stanowią własność GMINY [...]. Na działkach tych dodatkowo jest ustanowiona służebność gruntowa - prawa przechodu i przejazdu, pasem szerokości 5m po zachodniej granicy działek (czyli bezpośrednio przy działkach [...] i [...] na całej ich długości) dla każdorazowych właścicieli działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], której jestem właścicielem. Gmina bez problemu mogła wydzielić z tych działek pas szerokości 4m tak by cała droga miała szerokość 10 m i zaprojektować na końcu wymagana przepisami prawa tak zwana zwrotkę, tak by droga spełniała wymogi drogi publicznej. Dodatkowo należy zaznaczyć, że na końcu tej drogi wewnętrznej po zachodniej stronie na terenie działki [...] Gmina ma zamiar wybudować budynek mieszkalny 30 lokalowy". Skarżąca wyjaśniła też, że służebność ustanowiona na działce [...] na jej rzecz "dawała mieszkańcom tej ślepej wewnętrznej, nieurządzonej drogi (nieutwardzona, nieoświetlona, notorycznie zalewana (...) nadzieję, że po wybudowaniu budynku droga będzie miała docelowo 11 m (szerokość działek [...] i [...] - 6 metrów plus służebność na działkach przyległych – 5 m) tymczasem Rada Miejska w [...] podjęła niezgodną z prawem uchwałę o zaliczeniu działek [...] i [...] do dróg gminnych, a ja dostałam pozew o zniesienie służebności (...). Cały wniosek o zniesienie służebności opiera się na tym, że mam dostęp do drogi publicznej, bo Rada Miejska w [...] podjęła w dniu [...] marca 2017r. uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych m.in. działek [...] i [...]. O w/w uchwale dowiedziałam się dopiero z otrzymanego pozwu. Zarówno ja, jak i wszyscy mieszkańcy tej drogi nie godzimy się na łamanie prawa (...)" – co, zdaniem skarżącej, uzasadnia żądanie skargi. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w [...] podtrzymała swoje stanowisko, zakwestionowała interes prawny skarżącej w kwestionowaniu uchwały, podkreśliła zgodność uchwały z prawem i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżyć uchwałę jednostki samorządu gminnego do sądu administracyjnego może wyłącznie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że uprawnienie do wniesienia skargi w ww. wypadku przysługuje tylko tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego) – por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17 (CBOSA). Co więcej, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, naruszenie indywidualnego interesu podmiotu, dającego mu uprawnienie do zaskarżenia do sądu uchwały jednostki samorządu terytorialnego o zaliczeniu określonej drogi do kategorii dróg publicznych, polega na uniemożliwieniu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego według jego uznania. Oznacza to, że "naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności" (op. cit.). W niniejszej zaś sprawie takie udaremnienie lub utrudnienie nie występuje. Właściciel nieruchomości ma więc legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego wyłącznie takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1722/17 – CBOSA). Z analizy art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że to strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na tej podstawie uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej prawem uprawnień, przy czym wykazywane naruszenie powinno być aktualne i nie może odnosić się do przyszłych, hipotetycznych sytuacji. Tut. Sąd podziela w pełni stanowisko, wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 827/17 (CBOSA), że: "tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca nie wykazała w żaden sposób własnego, konkretnego interesu prawnego, wynikającego z prawa materialnego – co nie tylko było jej obowiązkiem, ale co również uzasadniałoby jej legitymację do skutecznego prawnie zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w [...]. Wskazując na takie okoliczności, jak możność wydzielenia przez gminę pasa drogowego z działek, stanowiących własność tej jednostki samorządowej, jak również na rozwianie nadziei mieszkańców, że powstająca nowa droga (po wybudowaniu przy niej budynku) będzie miała szerokość 11 m skarżąca nie wykazuje swego interesu prawnego, ale interes faktyczny, który jednakże nie stanowi podmiotowej przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w [...]. Nie jest również wykazaniem interesu prawnego skarżącej powołanie się na zawisłość przed sądem powszechnym sprawy o zniesienie służebności drogi koniecznej. Należy bowiem zauważyć, że rzeczowe prawo ograniczone, jakim jest służebność drogi koniecznej, obciąża nieruchomość służebną wyłącznie tak długo, jak jest niezbędne do zapewnienia wykonywania uprawnień właściciela nieruchomości władnącej. To, czy służebność może być zniesiona (a więc badanie przesłanek z art. 295 Kodeksu cywilnego, stanowiącego, że jeżeli służebność gruntowa utraciła dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zniesienia służebności bez wynagrodzenia) jest przedmiotem badania sądu powszechnego, a nie administracyjnego. Samo zaś żądanie powoda zniesienia służebności jest wykonywaniem jego uprawnienia cywilnoprawnego i nie może być poczytane za czynność organu gminy, która ogranicza konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet ewentualna (a podnoszona w skardze) sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie dawałaby skarżącej uprawnienia do jej wniesienia. Z uwagi na to, że po pierwsze skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a po drugie takiego interesu nie da się wywieść z akt sprawy, bezprzedmiotowym stało rozważanie przez Sąd podnoszonych przez skarżącą zarzutów merytorycznych w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.