VII SA/Wa 2696/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. T. S. i T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej kpa, po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. S. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) stwierdzającą z urzędu - w części dotyczącej określenia terminu użytkowania - nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 1997 r. ([...]) zezwalającej [...]S.A. na użytkowanie hali studia TV dobudowanej do budynku biurowego przy ul. [...] w [...] z terminem użytkowania do dnia 12 marca 2000 r. i obowiązkiem rozbiórki po jego upływie na każde żądanie organu nadzoru budowlanego. Organ wskazał, wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa. 2774/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił uprzednią decyzję z [...] października 2011 r. Następnie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2012 r. ponownie uchylił decyzję z dnia [...] maja 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 1997 r. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2979/42 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję z dnia [...] października 2012 r., nakazując m.in. zbadanie, czy T. S. służy przymiot strony. Sąd wskazał przy tym, że ustalenie, iż T. S. jest nadal właścicielem działki sąsiedniej będzie obligowało organ do uznania jej za stronę postępowania. Po kolejnym rozpoznaniu odwołania organ stwierdził, że T. S. przysługuje przymiot strony, gdyż była ona stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1997 r. i nadal jest współwłaścicielem działki sąsiadującej z inwestycją. Powołując się na art. 153 ppsa oraz ww. wyrok organ podał, że decyzja może określać m. in. termin (gdy jest to uzasadnione charakterem sprawy i wynika z regulacji szczególnej), jednak nie dotyczy to decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż art. 59 Prawa budowlanego takiej możliwości nie dawał (i nie daje). Z podanych przyczyn organ stwierdził, że decyzja organu I instancji stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] września 1997 r., w części dotyczącej określenia terminu użytkowania, jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. T. S. i T. M. - współwłaściciele działki sąsiedniej. Skarżący wskazali, że pozwolenie na użytkowanie wydano na podstawie: wniosku inwestora z 1 kwietnia 1996 r. o wydanie warunków zabudowy na "okres przejściowy (2-3 lata)", decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 1996 r. o warunkach zabudowy dla obiektu czasowego z terminem użytkowania do lat 3 oraz decyzji Prezydenta [...][...] z dnia [...] marca 1997 r. o pozwoleniu na budowę również z terminem użytkowania do 3 lat. Zdaniem skarżących Prezydent [...] nie mógł wydać innej decyzji, gdyż inwestor nie miał prawa do terenu, obowiązujący wtedy plan zagospodarowania umożliwiał jedynie budownictwo mieszkaniowe i usługowe, a nadto teren był pod ochroną konserwatorską (decyzją z [...] grudnia 1993 r. wpisany do rejestru zabytków Województwa Warszawskiego nr - 1559 - A jako: "Zespół urbanistyczny i budowlany dawnego "[...]" -zwanego też "[...]"). W ocenie skarżących pozwolenie na użytkowane mogło być wydane czasowo, co wynika z wyroków: WSA z dnia 8 czerwca 2004 r., 7/IV SA 52/03 i NSA z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1406/08, a także art. 59 pkt 1 ppkt 2 i pkt 2 cyt ustawy. Skarżący wskazali, że skoro warunkiem pozwolenia na budowę był termin użytkowania do 3 lat, to pozwolenie było czasowe, a więc pozwolenie na użytkowanie też musi określać termin użytkowania. Zdaniem skarżących weryfikowana decyzja nie naruszała rażąco prawa, [...]WINB nie miał podstaw prawnych do jej zmiany, a zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i nie ma umocowania w Prawie budowlanym i w kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie hali studia TV w zakreślonym terminie, w części dotyczącej określenia terminu użytkowania. Rozważania należy zatem poprzedzić wyjaśnieniem, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, a więc w trybie nadzwyczajnym, który ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ nie jest zatem uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych - jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, oceny legalności decyzji organ dokonuje uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że nie ma przepisu prawa powszechnie obowiązującego - właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1147/11, LEX nr 1149120). Wobec faktu, że w kontrolowanej sprawie zapadły orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dodać należy, że stosownie do art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez Sąd tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 - OSNAP i US 1999, nr 1, poz. 2 oraz OSP 1999, z. 5, poz. 101, z glosą B. Adamiak ). Ocena prawa traci moc tylko w przypadku zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od uprzednio wyrażonej (uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. I FPS 1/08 - ONSA i WSA 2008, nr 5, poz. 75). Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno - Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 325). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania danej normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego jej zastosowanie zostało uznane za nieprawidłowe. W związku z powyższym, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji - wydanej po uchyleniu uprzedniej decyzji wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2979/42 - Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zobligowany był do dokonania kontroli, czy organ odwoławczy uwzględnił wytyczne zawarte w powyższym orzeczeniu. Sąd w powołanym wyroku wskazał, że samo ustalenie na etapie wstępnym postępowania odwoławczego, iż odwołująca się jest nadal właścicielem działki sąsiadującej z inwestycją, będzie obligowało organ II instancji do uznania tej osoby za stronę. Sąd podkreślił przy tym, że T. S. brała udział w postępowaniach nadzwyczajnych (art. 145 i art. 155 k.p.a.) dotyczących spornego pozwolenia na użytkowanie, a nadto w wyroku z 8 czerwca 2004 r. sygn. akt 7/IV Sa 52/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. S. wskazał, iż jest ona stroną postępowania. Prawidłowo zatem organ odwoławczy po ustaleniu, że T. S. pozostaje współwłaścicielką sąsiedniej nieruchomości rozpoznał jej odwołanie, uznając tym samym, że posiada ona interes prawny. Ponadto, w dalszych wytycznych Sąd zwrócił uwagę, że organ II instancji pominął nie tylko treści decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę co do okresu funkcjonowania spornego obiektu tymczasowego, ale i treść art. 36 Prawa budowlanego. W konsekwencji wadliwie przyjął, że skoro termin użytkowania określono w pozwoleniu na budowę, to winien być on określony również w pozwoleniu na użytkowanie. Sąd stwierdził, że organ pominął również, iż art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie badanej decyzji, nie wskazywał na możliwość zakreślenia terminu użytkowania w decyzji pozwalającej na użytkowanie. Takie uprawnienie zostało sformułowane w art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tylko odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwzględniając powyższe wskazania Sądu, prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 1997 r. w części określającej termin użytkowania spornego obiektu tymczasowego, wskazując, że z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego nie wynika możliwość zakreślenia terminu użytkowania. Pomimo wyraźnych wskazań Sądu, ponownie uszło jednak uwadze organu II instancji, że art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. dotyczy dwóch przypadków: rażącego naruszenia prawa i wydania decyzji bez podstawy prawnej. Skoro, art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego - stanowiący podstawę prawną decyzji z dnia [...] września 1997 r. - nie uprawniał organu do określenia terminu użytkowania obiektu budowlanego, to decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, a nie - jak przyjął organ - z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jako błędne należało ocenić stanowisko skarżących, że skoro warunkiem pozwolenia na budowę był termin użytkowania do 3 lat, to pozwolenie na użytkowanie również musi określać termin. Kwestia długości eksploatowania spornego obiektu tymczasowego została bowiem w sposób wystarczający uregulowana w decyzji o pozwoleniu na budowę, jak podał Sąd w przytoczonym wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.