VII SA/Wa 2697/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Spółka Jawna [...] z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...]Spółka [...]o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy podtrzymać stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Postanowieniem tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...]Powiat [...]Nr [...]z dnia [...]grudnia 2010 r., nakazującą [...]Spółce [...],[...] (inwestorowi robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania, wykonywanych w budynku przy ul. [...] w [...]bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej) obowiązek doprowadzenia przebudowanych pomieszczeń: magazynowego i zaplecza w budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez: - demontaż zamontowanego w pomieszczeniu magazynu pieca do spopielania zwłok wraz z przynależnymi do niego instalacjami, - zamurowanie wykonanego otworu technologicznego pomiędzy pomieszczeniem magazynu i zaplecza, - zdemontowanie wykonanego kanału technologicznego wraz z prowadnicami i wózkiem technologicznym w pomieszczeniu zaplecza, - zdemontowanie zamontowanych w otworze bramy garażowej od strony wschodniej drzwi wejściowych 90 cm oraz okna i przywrócenie rozwiązania poprzedniego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. (stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r.) gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć zatem miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Podniósł, że w rozpatrywanym przypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r. nie może być wszczęte z przyczyn przedmiotowych. Z akt sprawy wynika bowiem, że prawidłowość ww. decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 93/12, oddalającym skargę [...]Spółki [...]na tę decyzję. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2224/12 oddalił skargę kasacyjną [...]Spółki [...] od ww. wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W świetle powyższego, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Organ podniósł przy tym, że w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania. W związku z powyższym zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 93/12, oddalającym skargę [...]Spółki [...]na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r., która jest także przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie może być ona ponownie poddana ocenie. W związku z tym właściwym rozstrzygnięciem w niniejszym przypadku jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Dodatkowo organ wskazał, że skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniosła m.in., że NSA wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2304/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 351/11, którym stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miasta [...]z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Podniosła również, że na treść decyzji organów nadzoru budowlanego bezpośredni wpływ miały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że Sąd w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2224/12 wskazał, że organ powiatowy, by zalegalizować przebudowę zobowiązał inwestora do przekazania określonych dokumentów wskazujących na zgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ekspertyz stwierdzających poprawność wykonania robót budowlanych. Dokumentacja taka w żądanym zakresie nie została dostarczona, wobec czego PINB zakończył postępowanie naprawcze nakazując doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ podniósł też, że WSA w Krakowie badając decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., nie będąc związany granicami skargi ocenił, że decyzja ta jest prawidłowa, co oznacza, że nie jest ona obarczona wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na związanie wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 93/12, należało więc utrzymać w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r., a podnoszone przez [...]Spółka [...]okoliczności pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. [...]Spółka [...] złożyła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca podkreśliła, że związanie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego ma miejsce jedynie wówczas, gdy nie uległ zmianie ani stan faktyczny, ani stan prawny, będące podstawą wydania prawomocnego orzeczenia. W niniejszej sprawie sytuacja jest natomiast odmienna, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok z dnia 14 lutego 2014 r. w sprawie sygn. II OSK 2224/12 nie wiedział - co jest oczywiste - o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania, a mianowicie o tym, iż wyrokiem NSA z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt II OSK 2304/13) oddalona została skarga kasacyjna od wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 351/11), którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta [...]z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". [...]Spółka [...]powołała się w skardze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11, w którym Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej. Zdaniem strony skarżącej podobna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem na treść decyzji organów nadzoru budowlanego bezpośredni wpływ miały postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]września 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r. wydanej w przedmiocie obowiązku doprowadzenia przebudowy pomieszczeń do stanu poprzedniego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że prawidłowość ww. decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 93/12, oddalającym skargę [...]Spółki [...] na tę decyzję, a skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2224/12. Z uwagi na powyższe organ uznał, że w sprawie zaistniała przedmiotowa przeszkoda czyniąca niedopuszczalnym merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności. Na uzasadnienie swojego stanowiska Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, w której stwierdzono, że "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a." Mając na uwadze wskazaną uchwałę (która pomimo uchylenia art. 157 § 3 K.p.a. jest nadal aktualna, na gruncie obecnie obowiązującego art. 61a § 1 K.p.a.) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 93/12 decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., która jest przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie może być ponownie poddana ocenie. Sama okoliczność w postaci wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. o oddaleniu skargi na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2224/12, oddalającego skargę kasacyjną od tego orzeczenia, nie przesądza jednak automatycznie o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która podlegała opisanej kontroli sądowej. Zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu przywołanej przez organy uchwały sygn. I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia i stwierdził, że "fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił więc uwagę (a co zostało pominięte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też poprzez odmowę wszczęcia postępowania, wymaga uprzedniego zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osadzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd). NSA podniósł, że możliwa jest również sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Wówczas, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, "uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania". Jak wynika zatem z treści uzasadnienia przywołanej przez organ uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył więc sytuacji, gdy wydany w danej sprawie wyrok oddalający skargę na określone rozstrzygnięcie administracyjne nie stanowi przeszkody dla wszczęcia postępowania o stwierdzenie jego nieważności. Kierując się wskazaną uchwałą podnieść należy, iż w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność zbadania, czy okoliczności powołane przez stronę skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. były znane Sądowi badającemu ten akt i czy zostały objęte orzeczeniem tego Sądu z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Kr 93/12. Jako okoliczność, która miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r., [...]Spółka [...]wskazała wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 7 maja 2015 r. (sygn. akt II OSK 2304/13) oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 351/11), którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta [...]z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", którego postanowienia miały bezpośredni wpływ na treść decyzji organów nadzoru budowlanego. Zauważyć trzeba, że okoliczność ta nie była – i z oczywistych względów nie mogła być - znana zarówno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie rozpoznającemu skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2011 r., jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Stwierdzić zatem należy, że na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała, wbrew poglądowi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedmiotowa przeszkoda, czyniąca niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2015 r., jak i poprzedzające je postanowienie organu z [...] sierpnia 2015 r., wydane zostały z naruszeniem art. 61a K.p.a., a to powoduje konieczność ich uchylenia na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm). Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do zbadania treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. i merytorycznej oceny wskazanych w nim przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.