VII SA/Wa 2699/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dalej "Ministrem", postanowieniem z [...] października 2016 r., znak: [...], w związku z odwołaniem [...], zwanej dalej "skarżącą", od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wskazana decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r., udzielała Zarządowi Dróg i Transportu w [...] pozwolenia na prace budowlane na terenie objętym ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego ul. [...] , polegające na przebudowie i budowie Al. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z włączeniem do [...]. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia Ministra wskazano art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków" oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.". 2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zezwolił Zarządowi Dróg i Transportu w [...] na prowadzenie prac budowlanych, zgodnie z przedłożonymi projektami, na ww. terenie objętym ochroną konserwatorską. Zaplanowane prace obejmują przebudowę określonych ulic i skrzyżowań budowę torowisk tramwajowych, zjazdów, chodników, ścieżek rowerowych, zatok postojowych i ogrodzeń. Zdaniem organu pierwszej instancji wymienione w decyzji działania inwestycyjne nie naruszają przepisów ustawy o ochronie zabytków. Jedynym podmiotem uznanym za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków był adresat decyzji, tzn. Zarząd Dróg i Transportu w [...] . 3. Odwołanie od ww. decyzji oznaczone datą 21 marca 2016 r. wniosła skarżąca. Rękopis odwołania obejmował wniosek o doręczenie decyzji organu pierwszej instancji i innych dokumentów, a także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. 4. Postanowieniem z [...] października 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy, działając na podstawie art. 134 k.p.a., obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Ze względu na brzmienie powołanego przepisu, kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Z tego względu rozpatrywana przez organ sprawa ogranicza się do rozstrzygnięcia jedynie w przedmiocie dopuszczalności odwołania. Na podstawie akt sprawy Minister stwierdził, że skarżąca nie była wskazana jako strona przedmiotowego postępowania i nie została doręczona jej decyzja organu pierwszej instancji. Decyzja organu wojewódzkiego nie została więc zaskarżona i stała się prawomocna 28 października 2014. W związku z tym należało uznać złożenie odwołania przez skarżącą za niedopuszczalne. 5. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2016 r. wniosła skarżąca. Skarga została sporządzona w formie ręcznej adnotacji sporządzonej na oryginale decyzji Ministra. Skarżąca nie przedstawiła konkretnych zarzutów ani argumentów uzasadniających wystąpienie ze skargą. 6. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo że skarżąca nie przedstawiła konkretnych zarzutów ani wniosków. 8. Rozumowanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, przyjęte w rozpatrywanej sprawie, oparto na ogólnym schemacie sylogizmu prawniczego: (1) odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji może złożyć wyłącznie osoba, która była stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i której doręczono decyzję tego organu (2) skarżąca nie była uznana za stronę w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, tj. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i w związku z tym (3) nie doręczono jej decyzji organu pierwszej instancji, a zatem (4) skarżąca nie ma prawa do złożenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r. Należy jednak pamiętać, że rozumowanie sylogistyczne jest poprawne, tylko wówczas, jeśli przesłanki rozumowania, czyli okoliczności uzasadniające przyjęty wniosek są poprawne (prawdziwe lub uzasadnione). Jeśli choćby jedna przesłanka jest błędna (przyjęta bezpodstawnie), wówczas całe rozumowanie jest błędne. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji popełnił właśnie taki błąd: założył, że skoro skarżąca nie była strona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to taki fakt stanowi dowód na brak przymiotu strony skarżącej w tym postępowaniu i przez to na brak prawa do złożenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Takie założenie jest jednak nietrafne. Co do zasady, w postępowaniach prowadzonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiocie udzielenia - na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków - pozwolenia na prowadzenie określonych prac lub robót, w tym podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy), stronami rzeczywiście są wojewódzki konserwator zabytków oraz podmiot występujący o odpowiednie pozwolenie. Podmiot ten musi przy tym wykazać posiadanie tytułu prawnego do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (art. 36 ust. 5 ustawy). Przepisy ustawy o ochronie zabytków, w tym przepisy rozdziału 3 ustawy regulujące zagospodarowanie zabytków, prowadzenie badań, prac i robót oraz podejmowanie innych działań przy zabytkach, nie zawierają też przepisu szczególnego określającego, kto może być stroną we wskazanych postępowaniach. Za przepis ustalający strony postępowania uznaje się – i tak czyni Minister w rozpatrywanej sprawie – wskazany art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków. Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, że we wskazanym rozdziale 3 ustawy o ochronie zabytków kwestie podmiotowe są uregulowane inaczej niż w przypadku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w odniesieniu do pozwolenia na budowę. W ustawie Prawo budowlane art. 28 ust. 2 wprost wskazuje strony danego postępowania i dlatego jest uznawany za przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do art. 28 k.p.a. Art. 28 ust. 2 prawa budowlanego formułuje więc wyjątek powodujący że we wskazanym zakresie nie stosujemy przepisów ogólnych o postępowaniu administracyjnym. Wskazany art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków jest inaczej skonstruowany i ma inne brzmienie niż art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Dlatego też należy przyjąć, że do ww. postępowań konserwatorskich stosuje się również art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z powyższym, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez konserwatora zabytków na podstawie art. 36 i nast. ustawy o ochronie zabytków stroną może być nie tylko organ oraz wnioskujący o pozwolenie, ale także inna osoba, jeśli przysługuje jej interes prawny. Ta zasada prowadzi, z kolei, do wniosku, że konserwator zabytków jako organ administracji, do którego wpływa żądanie określonej osoby uznania jej za stronę, ma obowiązek dokonać sprawdzenia, czy takiej osobie przysługuje legitymacja do uczestniczenia w danym postępowaniu na prawach strony. Nieprzeprowadzenie badania, czy osobie wnioskującej o uznanie za stronę przysługuje interes prawny, oznacza naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). 9. Przedstawiona interpretacja przepisów ustawy o ochronie zabytków, które powinny być stosowane w związku z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13, LEX nr 1658239, w analogicznej sprawie stwierdził, że "ocena legitymacji procesowej w postępowaniu (...) dotyczącym decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne przyjęcie, że brak takiej legitymacji u właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, której dotyczy decyzja o pozwoleniu konserwatorskim, jest okolicznością oczywistą. (...) Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego". Wytyczna Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem jednoznaczna, nawet jeśli nie wiemy, czy skarżąca swoje żądania będzie uzasadniała powołując się na własność nieruchomości sąsiedniej, tak jak to miało miejsce w powołanym orzeczeniu NSA, czy na inne okoliczności. Ta wytyczna brzmi: gdy do organu administracji wpływa żądanie uznania określonej osoby za stronę postępowania, poprzez wszczęcie postępowania bądź poprzez rozpatrzenie odwołania lub zażalenia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to organ ma ocenić, czy żądającemu przysługuje legitymacja procesowa. Jeśli ustalenie w tej mierze jest oczywiste, to i rozstrzygnięcie organu nie rodzi trudności. Jeśli zaś okoliczności żądania nie są jasne, jeśli powstają wątpliwości, to organ powinien przeprowadzić badanie, czy żądającemu przymiot strony przysługuje. 10. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko to lub jego uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnych znajduje też swój wyraz w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Pisze się wprost m.in.: "prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. [Organ odwoławczy] powyższe dostrzegł i za konieczne uznał w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołujący się ma przymiot strony w sprawie, a analiza jaką w tym zakresie przeprowadził była wyczerpująca" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1816/14, LEX nr 2138039; porównaj też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 645/16, LEX nr 2201084). Powyższe zasady postępowania znajdują też swoje oparcie w wartościach i zasadach konstytucyjnych. Wskazuje się między innymi wyraźnie, iż "za oczywiste należy uznać, że konieczność ochrony zabytków leży w interesie publicznym". Jeśli jednak realizacja takiego celu publicznego powoduje bądź może powodować ograniczenia konkretnego prawa lub konkretnej wolności obywatela, należy kierować się troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę określonych dóbr społecznych, jak i interesów poszczególnych osób (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07; a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1148/10). 11. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w powołanych orzeczeniach. W związku z tym, Sąd musi stwierdzić, że Minister nie zbadał, czy skarżąca powinna być stroną w postępowaniu prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zakończonym decyzją z [...] października 2014 r., czy też nie. Nieustalenie tej okoliczności oraz wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie założenia przyjętego bez poważniejszego uzasadnienia, oznacza naruszenie przepisów postępowania w sposób skutkujący powstaniem obowiązku jego uchylenia przez Sąd. Dla Sądu jest przy tym jasne, że skarżąca nie wykazała się odpowiednią starannością i w niezwykle lakonicznym odwołaniu nie wskazała okoliczności uzasadniających jej żądanie uznania za stronę w postępowaniu. Brak uzasadnienia dla żądania strony nie może wszakże być traktowany (w tej fazie postępowania) jako dowód braku odpowiedniego uprawnienia po stronie osoby żądającej. Sąd nie przesądza w żaden sposób wyniku ustaleń Ministra w zakresie legitymacji skarżącej do wniesienia odwołania, uznaje jednak za niezbędne zbadanie wskazanej okoliczności. 12. Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy też pamiętać, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2014 r., udzielająca Zarządowi Dróg i Transportu w [...] pozwolenia na prace budowlane na terenie objętym ochroną konserwatorską stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Wskazuje to zresztą wprost Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie powinna zatem być kwestionowana w postępowaniu zwykłym. Nie znaczy to wszak, że ww. decyzja nie może być wzruszona w nadzwyczajnym trybie postepowania. Dlatego też, zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ odwoławczy powinien złożone odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazano wyżej, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie w terminie, który przysługuje stronom postępowania, jeśli wykaże, że przysługuje jej interes prawny w danej sprawie. Według tej samej zasady osoba, której przysługuje interes prawny, może żądać wznowienia postępowania w sprawie zakończoną już ostateczną decyzją administracyjną. Należy też przyjąć ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Jest to jednak postępowania nadzwyczajne, tzn. może się ono prowadzone wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się zatem – analogicznie do wspomnianego przez Ministra postępowania odwoławczego - fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony przez podmiot uprawniony z zachowaniem ustawowego terminu i czy wskazuje przesłankę wznowieniową). Dopiero po zbadaniu zachowania ww. warunków formalnych, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione (vide np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1045/17). W myśl wskazanych zasad, Minister rozpatrując ponownie wniosek skarżącej powinien pouczyć skarżącą o warunkach wznowienia postępowania w sprawie zakończoną ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ powinien też wezwać skarżącą do: (a) wskazania interesu prawnego, niebędącego wyłącznie interesem faktycznym, uzasadniającego udział skarżącej w postępowaniu w sprawie prac budowlanych na terenie objętym ochroną konserwatorską, (b) wyraźnego określenia terminu, w jakim skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a wreszcie, (3) sprecyzowania, która z przesłanek wznowienie postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadnia żądanie skarżącej. 13. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w punkcie II wyroku.