VII SA/Wa 270/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2009r. NR [....] Starosta Powiatu w [...] odmówił inwestorowi [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na działce nr ew. [...]. w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r. zobowiązano inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku między innymi poprzez wyeliminowanie niezgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z warunkami wynikającymi z zapisów Uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2002r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Z planu tego wynika, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1MR.MN i przeznaczonym pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej – pod warunkiem, że nie spowoduje ona kolizji z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem oraz terenowych, punktowych i kubaturowych elementów infrastruktury technicznej niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania obiektów i urządzeń przewidzianych planem. W ocenie Starosty planowana inwestycja nie jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania obiektów przewidzianych planem a zatem jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, że inwestor nie usunął wskazanej niezgodności, zdaniem organu I instancji, zasadnym było wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...] złożył [...] W odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na uznaniu, iż inwestor nie uzupełnił wniosku w sytuacji, gdy stosowne dokumenty i wyjaśnienia zostały organowi we właściwym czasie złożone. Poza tym organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy a uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia motywów rozstrzygnięcia. Uznanie przez organ, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest dowolne i nie zostało w należyty sposób wykazane. Zdaniem inwestora planowane zamierzenie inwestycyjne uwzględnia potrzeby społeczne w zakresie dostępu do szerokopasmowego internetu oraz do jedynego numeru alarmowego. Z tych powodów budowę stacji bazowej telefonii komórkowej należy uznać za niezbędną do prawidłowego funkcjonowania obiektów i urządzeń przewidzianych planem. Poza tym w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że lokalizacja wieży narusza walory krajobrazowe [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz walory przestrzeni wynikające z istniejącej zabudowy. Jednakże stanowisko to nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Na koniec odwołania inwestor wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko , co jednoznacznie oznacza, że jest zamierzeniem minimalizującym oddziaływanie na środowisko. Rozpoznając odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].12. 2009r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy. Podzielił poglądy organu I instancji co do tego, że zamierzona inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nad to organ II instancji stwierdził, że wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem P, na którym dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej jest jednocześnie zakazem dla budowy tego rodzaju inwestycji na terenie oznaczonym symbolem 1MRMN. Poza tym Organ odwoławczy przytoczył treść § 9 pkt 4 miejscowego planu, który etanowi nakaz stosowania rozwiązań minimalizujących oddziaływanie na środowisko w zakresie : hałasu i wibracji, emisji zanieczyszczeń do atmosfery, zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych oraz gleby jak również promieniowania elektromagnetycznego. Z kolei z § 12 pkt 2-3 w/w planu wynika, że zakłada się rozbudowę systemu telekomunikacji, stosownie do potrzeb. Obejmuje ona modernizację sieci abonenckich z dopuszczeniem różnych operatorów, a także rozbudowę sieci ogólnodostępnych automatów telefonicznych. Ponadto zaleca się stosowanie przewodów podziemnych z uwagi na ochronę krajobrazu. Nadto Organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, w/w planu , który wprowadza nakaz przestrzegania zasad zagospodarowania terenów położonych w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...]. ponieważ inwestycja ta naruszała by walory krajobrazowe oraz walory przestrzeni wynikające z istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Reasumując organ odwoławczy uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a zatem decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożył właściciel działki, na której miała być zlokalizowana inwestycja T. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w postępowaniu odwoławczym wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności skutkujące ustaleniem błędnego stanu faktycznego i tym samym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, wydanie decyzji bez oparcia o całokształt materiału dowodowego, odwołanie się do nieobowiązującego rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...], sporządzenie skarżonej decyzji bez wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. - art. 28 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a. poprzez niewezwanie E. K. do przedłożenia pełnomocnictwa od mieszkańców wsi [...], zgodnie z załączoną listą podpisów pod protestem w sprawie zamierzonej inwestycji i dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika tychże mieszkańców, co doprowadzić mogło do błędnego ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i pozbawienie ich czynnego udziału w sprawie. Poza tym Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy , a mianowicie: - art. 35 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane w związku z § 6 ust. 2 i 3, § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, 4 § 12 pkt 2-3 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...].02.2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej wsi [....] poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - art. 35 ust. 4 Ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wprost zakazu lokalizacji urządzeń infrastruktury na terenie oznaczonym symbolem 1MRMN. Prawidłowa analiza § 6 ust. 2 i 3 planu prowadzi do wniosku, że na terenach o symbolu 1MRMN dopuszczalna jest budowa elementów infrastruktury technicznej niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania obiektów i urządzeń przewidzianych planem – niezależnie od dopuszczenia bez ograniczeń budowy tychże obiektów na terenach oznaczonych symbolem P. W ocenie Skarżącego Organ odwoławczy zaniechał analizy przedmiotowej inwestycji pod tym kątem. Natomiast prawidłowa ocena przedmiotowej inwestycji prowadzi do wniosku, że stanowi ona element infrastruktury technicznej niezbędny do prawidłowego funkcjonowania obiektów i urządzeń przewidzianych planem. Poza tym Skarżący wskazał, powołując się na bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z definicją celu publicznego celem tym nie jest sam obiekt budowlany, lecz funkcja, której ma służyć, tj. zapewnienie zobiektywizowanych potrzeb m. in. lokalnych społeczności, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne. Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy należy uznać, że inwestycja celu publicznego, jaką jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania obiektów i urządzeń przewidzianych planem a przede wszystkim ich mieszkańcom i użytkownikom. Następnie Skarżący podnosi, że Organy obu instancji wskazują na niezgodność inwestycji z zasadami zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu określonymi rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998r. Nie odnoszą się jednak do tego jakie przepisy zostały zastosowane, w szczególności czy nieobowiązującego w/w rozporządzenia czy uchylające je rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002r. Brak wyjaśnień w tym zakresie narusza art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Poza tym Skarżący podniósł, że Organ odwoławczy przytaczając stosowne przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące oddziaływania na środowisko w zakresie hałasu i wibracji oraz promieniowania elektromagnetycznego nie wskazał czy planowana inwestycja jest sprzeczna z tymi przepisami i dlaczego. W ocenie Skarżącego Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów Odwołującego się dotyczących wpływu inwestycji na środowisko. W końcowej części skargi podniesiono, że Organ II instancji nie wezwał E. K. do przedłożenia pełnomocnictwa od mieszkańców podpisanych na znajdującym się w aktach proteście, a następnie po uzupełnieniu tego braku rozważyć, czy osobom tym przysługuje przymiot strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumenty zawarte w swojej decyzji dodatkowo wskazując, że projekt budowlany nie przedstawia wystarczających danych mogących uznać, iż planowana inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W rezultacie wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i winna być uwzględniona.. Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W szczególności należało ustalić czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi element infrastruktury technicznej niezbędny do prawidłowego funkcjonowania obiektów i urządzeń przewidzianych planem. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Organu II instancji nie zawiera niezbędnej analizy w tym zakresie. Organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a podnoszonych przez Skarżących w toku postępowania administracyjnego. Nie zostało również przeprowadzone w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające przed organami nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 77 § 1. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z póz. zm. ) organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano na wagę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz konieczność odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. W wyroku z dnia 10 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1031/05 stwierdził, że,, Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić." LEX nr 220797 . W wyroku z dnia 28 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1780/07wskazał, że "Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji." LEX nr 508430 W innych orzeczeniach wskazano na istotny element postępowania odwoławczego dotyczący oceny materiału dowodowego. I tak w wyroku z dnia 20 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1164/06 wskazał, że "To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a." Obowiązkiem Organu odwoławczego jest nadto, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustalonego stanu faktycznego i wskazania przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. W szczególności winien Organ odnieść się do tych faktów i okoliczności, które strona uważa za decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia wyżej wskazanego przepisu. Należy również wskazać, że dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania. Należy mieć na uwadze to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Przekładając te rozważania na realia niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że uznanie, że wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem P, na którym dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej jest jednocześnie zakazem dla budowy tego rodzaju inwestycji na terenie oznaczonym symbolem 1MRMN nie zasługuje na akceptację. Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na obszarach tych dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury pod warunkiem, że są to terenowe, punktowe i kubaturowe elementy infrastruktury technicznej niezbędne do prawidłowego funkcjonowania obiektów i urządzeń przewidzianych planem. W związku z tym należało ocenić czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia te kryteria. Nie przesądzając treści rozstrzygnięcia należało jednak dokonać analizy inwestycji biorąc pod uwagę stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego uznające stacje bazowe telefonii komórkowej za urządzenia infrastruktury i komunikacji oraz, że jest to inwestycja celu publicznego. Przy tym należy podnieść, że odwołanie zawierało uzasadnione stanowisko co do niezbędności przedmiotowych urządzeń do prawidłowego funkcjonowania obiektów i urządzeń przewidzianych planem. Następnie należy wskazać, że Organ odwoławczy przytoczył treść § 9 pkt 4 miejscowego planu, który etanowi nakaz stosowania rozwiązań minimalizujących oddziaływanie na środowisko w zakresie : hałasu i wibracji, emisji zanieczyszczeń do atmosfery, zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych oraz gleby jak również promieniowania elektromagnetycznego oraz § 12 pkt 2-3 w/w planu, z którego wynika wynika, że zakłada się rozbudowę systemu telekomunikacji, stosownie do potrzeb. Obejmuje ona modernizację sieci abonenckich z dopuszczeniem różnych operatorów, a także rozbudowę sieci ogólnodostępnych automatów telefonicznych. Ponadto zaleca się stosowanie przewodów podziemnych z uwagi na ochronę krajobrazu. Organ jednak nie dokonuje analizy zamierzonej inwestycji pod kątem jej zgodności z powołanymi przepisami i w konsekwencji nie wskazuje, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej narusza te przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w jakim zakresie. Rzeczywiście inwestycję należało ocenić również z punktu widzenia zgodności z powołanymi zapisami miejscowego planu. Organ II instancji wskazuje także, iż § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, 4 § 12 pkt 2-3 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...].02.2002 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wprowadza nakaz przestrzegania zasad zagospodarowania terenów położonych w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1998r. nr [....]. ponieważ inwestycja ta naruszała by walory krajobrazowe oraz walory przestrzeni wynikające z istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Nie określa jednak, które konkretnie przepisy zostały naruszone. Organ odwoławczy nie odnosi się również do podnoszonego w toku postępowania administracyjnego faktu sporządzenia ekspertyzy określającej, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Z opinii tej wynika, że zamierzona inwestycja nie należy do tego rodzaju przedsięwzięć. W ocenie Skarżącego oznacza to, że jest zamierzeniem minimalizującym oddziaływanie na środowisko. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż w postępowaniu przed Wojewodą [....] doszło do naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 7,k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 103 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji przedwczesnym było dokonywanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ppsa.