VII SA/Wa 270/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi E K i A W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E K i A W solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi E K i A W (dalej: "skarżący") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2020 r., nr [...] wydane w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] kwietnia 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") wpłynęło pismo [...] dot. robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. PINB zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o informację, co do wyrażenie przez ten organ zgody na wykonanie prac budowlanych w ww. lokalu. W odpowiedzi wyjasniono, że w zasobach archiwalnych wydziału oraz elektronicznej bazie obsługi kancelaryjnej nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej spornych prac budowlanych. W dniu [...] lipca 2020 r. PINB przeprowadził oględziny lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul [...], w wyniku których ustalono wykonanie nowej aranżacji pomieszczeń poprzez wyburzenie części ścian działowych i wykonanie nowych ścian. Wymieniono podłogi w pokojach i przedpokoju na deski drewniane, wymieniono okładziny z płytek ceramicznych w łazience i części płytek aneksu kuchennego, a także wyrównano i wygładzono ściany wraz z pokryciem farbą. W protokole zaznaczono, że dokonano wymiany instalacji elektrycznej oraz wykonano nowe podejścia wodno-kanalizacyjne. Poza tym wymieniono okna z drewnianych na PCV, zamontowano nowe drzwi wejściowe i drzwi wewnętrzne, a także zlikwidowano instalację gazową. Nie stwierdzono przy tym ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Obecna podczas kontroli skarżąca oświadczyła, że nabyła lokal wraz z A W kilka miesięcy wcześniej i przeprowadziła w nim remont. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b.") nałożył na skarżących obowiązek przedłożenia oceny technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej, zawierającej inwentaryzację lokalu sprzed i po przebudowie) prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], w tym odnoszących się do instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, gazowej i wentylacyjnej, zawierającej wpływ na konstrukcję i statykę budynku oraz odnoszącej się do spełnienia wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") – w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że zasadą procesu inwestycyjnego jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b., wskazujących możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Organ I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 50-51 p.b., odnoszące się do samowolnie realizowanych robót budowlanych innych, niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b p.b. Podkreślił, że postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. powinno być prowadzone w sytuacji, gdy inwestor nie posiada decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych lub brak jest zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub gdy przekroczono zakres robót budowlanych. Po przytoczeniu art. 50 ust. 1 p.b. organ I instancji wskazał, że w przypadku zakończenia robót budowlanych normą znajdującą zastosowanie jest przepis art. 51 ust. 7 p.b. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a w razie braku możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ może zastosować bardziej rygorystyczny zapis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, PINB stwierdził, że skarżący wykonali sporne roboty budowlane bez uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, o czym świadczy pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., zaszły więc przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. PINB wskazał, że choć część robót realizowanych w lokalu nie wymagała uzyskania zgody administracyjnej, to przy badaniu dokonanych prac należy oceniać je łącznie, nie zaś w oderwaniu od siebie. Zdaniem organu I instancji, przeprowadzone w toku postępowania oględziny nie dały możliwości pełnej oceny prawidłowości realizacji prac budowlanych, zasadne jest zatem wykonanie odkrywek i wszelkich obliczeń sprawdzających stany graniczne nośności i użytkowania wraz z weryfikacją wpływu prac na statykę budynku i na zmiany funkcjonalno-użytkowe lokali. Za konieczne organ uznał ustalenie prawidłowości wykonania instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, funkcjonowania instalacji wentylacyjnej oraz likwidacji instalacji gazowej. PINB podkreślił, że roboty budowlane wzbudzają uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości ich wykonania, w związku z czym konieczna jest weryfikacja pod kątem spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu. Niezbędne jest więc nałożenie na skarżących obowiązków, określonych w sentencji postanowienia. W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucili niewyjaśnienie stanu sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego, bez uwzględnienie rzeczywistego zakresu przeprowadzonego remontu (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a.) oraz błędne zastosowanie art. 30 ust. 1 p.b. i uznanie, że wykonane roboty budowlane wymagały dokonania zgłoszenia. Opisanym na wstępie postanowieniem [...] WINB, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2020 r. W ocenie [...] WINB, organ I instancji należycie wykazał zasadność nałożenia na skarżących na podstawie art. 81c ust. 1 p.b. obowiązku przedłożenia oceny technicznej prawidłowości robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym, będącym ich własnością, a także brak możliwości dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie. Zakres robót budowlanych został potwierdzony podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2020 r. Nie dały one jednak pełnej oceny realizacji robót budowlanych. Ingerencja w instalację wodną oraz elektryczną, a także likwidacja instalacji gazowej, mające ścisły związek z instalacjami całego budynku, uzasadniają sprawdzenie ich realizacji pod względem prawidłowości. [...] WINB podkreślił, że istnienie jakichkolwiek nieprawidłowości obejmujących te instalacje może prowadzić do powstania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz mienia. Ponadto wyburzenie części ścian działowych i wykonanie nowych uzasadnia dokonanie oceny wpływu tych prac na konstrukcję i statykę budynku. [...] WINB podkreślił, że weryfikacji powinno podlegać również funkcjonowanie wentylacji w związku z nową aranżacją lokalu. Zdaniem [...] WINB powyższych kwestii organ powiatowy nie jest w stanie ustalić jedynie w oparciu o czynności kontrolne, tj. wizualnych oględzinach. Wątpliwości tych nie wyjaśniają również dokumenty, przedstawione przez skarżących w toku postępowania. [...] WINB podkreślił, że choć w aktach sprawy znajduje się projekt przebudowy lokalu skarżących, to nie zawiera on żadnych obliczeń powykonawczych związanych z wykonaniem "przebudowy". Ponadto projekt ten, jako dokument techniczny, zawiera wytyczne do realizacji robót, nie będąc opracowaniem technicznym przesądzającym o prawidłowości wykonanych robót. W ocenie [...] WINB wątpliwości co do wykonania robót budowlanych i związane z tym ewentualne prace naprawcze wykraczają poza pojęcie prac prostych i nieskomplikowanych, które mogłyby być przedmiotem samodzielnej oceny przedstawiciela organu powiatowego. Skargę na postanowienie [...] WINB wnieśli skarżący zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dowolną analizę materiału dowodowego i uznanie, że organ I instancji w sposób należyty wykazał zasadność nałożenie na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. obowiązku przedłożenia oceny technicznej, podczas gdy pracownik PINB nie dokonał wystarczającej staranności w badaniu stanu lokalu oraz prawidłowości funkcjonowania poszczególnych instalacji, której to dokonanie nie wymaga informacji specjalnych, przekraczających kompetencje inspektora nadzoru budowlanego; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nadanie niewłaściwego znaczenia oświadczeniu dr. inż. J G i uznanie, że jego treść jest niewystarczająca do potwierdzenia zakresu prowadzonych prac w sytuacji, w której – mając na uwadze odpowiedzialność projektanta oraz posiadane przez niego uprawnienia budowlane – powinny prowadzić do wniosku, że prace remontowe zostały dokonane w zgodzie z projektem i w zestawieniu z oględzinami lokalu jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia braku ingerencji w elementy konstrukcyjne i instalacje części wspólnych budynku; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokonanie analizy porównawczej projektu z rzeczywiście zrealizowanymi pracami, co pozwoliłoby na potwierdzenie lub zaprzeczenie wpływu wykonanych robót na części wspólne budynku. Stwierdzenie realizacji prac zgodnie z projektem stanowiłoby zasadniczy argument za tezą o zrealizowaniu remontu w sposób zgodny z przepisami i normami prawa budowlanego; 4. art. 81c ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że istnienie po stronie organu jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu lub jakości zrealizowanych robót stanowi wystarczającą przesłankę do nałożenia obowiązku sporządzenia odpowiedniej ekspertyzy, tymczasem owe wątpliwości powinny mieć charakter kwalifikowany, a zatem dotyczyć konkretnych elementów robót budowlanych, wyrobów budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Odmienna interpretacja art. 81c ust. 2 p.b., nie uwzględniająca kwalifikowalności wątpliwości organu, wskazanych w ich uzasadnieniu, prowadzi do nadużycia uprawnień organu nadzoru i de facto niedopuszczalną próbę przeniesienia obowiązków właściwego inspektora nadzoru budowlanego na inwestorów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienia [...] WINB z dnia [...] października 2020 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia [...] września 2020 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji nie wskazuje na spr4ecyzownai wątpliwości, które uzasadniałyby nałożenie obowiązku. Mimo, że lokal został zbadany powierzchownie, to nie stwierdzono ingerencji w konstrukcję budynku, a jednocześnie nałożono obowiązek sporządzenia szerokiej ekspertyzy budowlanej. Podczas oględzin nie dokonano weryfikacji poprawności działania elementów wymienionych instalacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach faktycznych sprawy uzasadnione było podjęcie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia dowodowego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano stanowisko zakazujące dokonywania wykładni rozszerzającej art. 81c ust. 2 p.b., jako przepisu, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków mających wymiar finansowy, a co za tym idzie nie może być nadużywany (por. np. wyroki NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. II OSK 192/12, z dnia 13 września 2011 r., sygn. II OSK 1331/10). Podkreśla się przy tym, że żądając dowodu z opinii biegłego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, mianowicie to, że organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego, czy prawidłowości wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 213/08). Celem zatrudnienia w tych organach fachowców z zakresu budownictwa jest między innymi uniknięcie nadmiernego lub niecelowego powoływania biegłych, rzeczoznawców, prowadzenia dowodów z ekspertyz itp. wszędzie tam, gdzie organ we własnym zakresie jest w stanie dokonać prawidłowych ustaleń i ocen prawnych. Zapobiega to przede wszystkim nieuzasadnionym kosztom społecznym prowadzonych spraw. Przepis art. 81c ust. 2 p.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty prawidłowości wykonanych robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, np. w przypadku obiektów o skomplikowanej konstrukcji technicznej. W ocenie Sądu, żaden z organów nie wykazał w uzasadnieniu kontrolowanych postanowień dowodowych, aby pracownik tego wyspecjalizowanego organu nie posiadał należytej wiedzy specjalistycznej dla oceny nieskomplikowanych robót budowlanych polegających na wykonaniu nowych ścian działowych, wymianie podłóg w pokojach i przedpokoju na deski drewniane, wymianie okładzin z płytek ceramicznych w łazience i części płytek aneksu kuchennego, wyrównaniu i wygładzeniu ścian wraz z pokryciem farbą, wymianie instalacji elektrycznej, wykonaniu nowych podejść wodno-kanalizacyjnych, wymianie okien z drewnianych na PCV, montażu nowych drzwi wejściowych i drzwi wewnętrznych, likwidacji instalacji gazowej. Tym bardziej, że PINB poprzestał wyłącznie na oględzinach lokalu, nie podejmując nawet próby ustalenia prawidłowości wykonanych robót. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, konieczne jest wykonanie odkrywek w lokalu, jednak organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie mógł dokonać tego samodzielnie. Jeżeli bowiem właściciel lokalu (a są nim skarżący) wyraziłby zgodę na takie działanie, to nie ma żadnych przeszkód natury prawnej do dokonania niezbędnych odkryć czy to stropu, czy elementów nośnych. Należy zauważyć, że do takich robót nie jest też potrzebny wysoce specjalistyczny sprzęt budowlany; trudno zaś uznać, że pracownicy organu decydującego o stanie technicznym budynków, dopuszczający je do użytkowania nie dysponują podstawowymi narzędziami dla wykonania odkrywki. Wątpliwości Sądu budzi również stanowisko organów, że ocenie technicznej należy poddać wszystkie roboty budowlane, nowe elementy, przyjęte rozwiązania i technologię prowadzonych prac (str. 2 postanowienia PINB), a zatem, że ocena całości prac wymaga wiadomości specjalistycznych. Tymczasem z ustaleń organu nadzoru budowlanego, poczynionych w następstwie przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2020 r. oględzin lokalu i analizy przedłożonej przez skarżących dokumentacji, sporządzonej przez uprawnionego architekta, nazwanej "projekt aranżacji wnętrz mieszkania" (zawierającej rys. rzutu podstawowego budowlanego – inwentaryzacji przed remontem, rzutu podstawowego po remoncie, instalacji elektrycznej oraz wodno - kanalizcyjnej), wynika, że część wykonanych prac nie nasuwa zastrzeżeń co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego lokalu jako części budynku wielomieszkaniowego. Nie stwierdzono ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Poprzez porównanie stanu dotychczasowego i po przeprowadzeniu prac można było ustalić poza rozmiarem tych prac, jakość użytych wyrobów, ale także podstawowe parametry użytkowe lokalu. Zbędna więc była ocena techniczna odnosząca się do wymiany podłóg na deski drewniane, wymianie okładzin z płytek ceramicznych w łazience i części płytek aneksu kuchennego, wygładzeniu ścian wraz z pokryciem farbą, wymianie okien, czy montaży drzwi wejściowych. W wyniku robót powiększeniu uległ jeden z pokoi, aneks kuchenny przeniesiono z jednego pokoju do drugiego, nieznacznych zmian dokonano w pomieszczeniu łazienki powiększając ją kosztem jednego z pokoi. Sygnalizowane w tym zakresie wątpliwość mogły zostać usunięte przez pracownika organu podczas oględzin. Do tej czynności nie są wymagane wiadomości specjalne. Również w odniesieniu do kolejnej wątpliwości dotyczącej prawidłowej wentylacji aneksu kuchennego (przy zamianie kuchni gazowej na elektryczną), organ nie podjął nawet próby rozwiania tych wątpliwości we własnym zakresie. Podobnie należy ocenić stanowisko organów co do obowiązku przedłożenia oceny technicznej odnoszącej się do instalacji wodno – kanalizacyjnej, elektrycznej i gazowej. Z protokołu kontroli i poczynionych ustaleń nie wynika, by przeprowadzając oględziny podjęto choćby próbę weryfikacji poprawności działania elementów wymienionych instalacji. W omawianym zakresie organy ograniczyły się do sformułowania wątpliwości, nie uzasadniły dlaczego - po dokonaniu oględzin i dysponując projektem prac w tym projektem instalacji wodno – kanalizacyjnej i elektrycznej - nie jest możliwe usunięcie tych wątpliwości we własnym zakresie i należy przerzucić na skarżących obowiązek usunięcia wymienionych wątpliwości w sporządzonej ocenie technicznej. W kwestii wyburzenia części ścian działowych oraz wybudowania nowych ścian w technologii zabudowy tzw. suchej ściany (gipsowo-kartonowej na profilach aluminiowych), organ nie uwzględnił zapewnień projektanta (oświadczenie z dnia [...] stycznia 2020 r.) – posiadającego stosowne uprawnienia budowlane, że żadne z wykonanych prac nie obejmowały elementów konstrukcyjnych budynku i nie wpłynęły na konstrukcję lokalu jaki i całego budynku. Organ także i w tym zakresie nie podjął próby oceny, czy w ten sposób wykonane ściany działowe (jak wynika z protokołu oględzin – nieingerujące w konstrukcję budynku) mogą przenosić jakiekolwiek obciążenia, skoro stanowią lżejszą konstrukcję od ściany wykonanej np. z cegły, bądź pustaków ceramicznych. Organ winien między innymi wskazać jakich pomiarów i obliczeń należy dokonać, a których nie mogą wykonać jego pracownicy. Te same uwagi należy odnieść do stwierdzeń dotyczących konieczności wykonania odkrywek, na czym te czynności mają polegać i dlaczego jest wymagany np. sprzęt specjalistyczny. Z powyższych względów, mając także na uwadze uzasadnienia postanowień organów obu instancji, z których zdaniem Sądu nie wynika bezspornie, że wiedza i możliwości pracowników PINB lub [...] WINB były niewystarczające, a posiadane środki nie umożliwiały organom należyte ustalenie stanu faktycznego, skarga okazała się zasadna. Przy wydawaniu zaskarżonych orzeczeń doszło bowiem do naruszenia art. 81 c ust. 2 p.b. w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie dyspozycji ww. przepisu Prawa budowlanego bez przekonującego uzasadnienia i wykazania przesłanek do jego zastosowania. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona dokładnych oględzin lokalu. Jeżeli do ustalenia stanu rzeczy potrzebna będzie zgoda właściciela nieruchomości, organ wystąpi o taką pisemną zgodę na wykonanie konkretnych robót zmierzających do ustalenia stanu technicznego lokalu. Jeżeli w wyniku konkretnych działań organu nadzoru budowlanego zmierzających do oceny zrealizowanych robót budowlanych, ale jedynie w zakresie wykonania i usytuowania nowych ścian działowych oraz jakości robót i użytych wyrobów odnoszących się do przyłączy, okaże się, że wiedza tego organu lub posiadane środki i możliwości techniczne nie pozwalają na określenie prawidłowości ich wykonania, wówczas dopiero organ rozważy możliwość zastosowania art. 81 c ust. 2 p.b. należycie uzasadniając ewentualne postanowienie nakładające na skarżących obowiązek wykonania oceny technicznej. Weźmie przy tym pod uwagę, że zwolnienie się przez organ z obowiązku gromadzenia we własnym zakresie dowodów wymaga wykazania, że w zakresie jego działania nie jest możliwe ustalenie istotnych, określonych okoliczności faktycznych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego.