VII SA/Wa 2703/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013r. sprawy ze skargi E. L. i J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. i J. L. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...]. Organ wydał rozstrzygnięcie w następującym stanie faktycznym sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nakazującą E. i J. L. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 5,80 x 6,00m w rzucie poziomym, wybudowanego w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 185/12, oddalił skargę E. i J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r. J. i E. L. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Rozpatrując sprawę w trybie postępowania nieważnościowego organ stwierdził, iż zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalający skargę E. i J. L. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i oddalając skargę na decyzję lub postanowienie przesądza o ich zgodności z prawem, t.j. zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej subsumpcji stanu prawnego. Wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stosownie do art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Organ powołał także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (LEX nr 530338), zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Dodatkowo organ wskazał, iż na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony, jednakże jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a § 1 kpa, na podstawie którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odnosząc się do zarzutów zawartych w rozpatrywanym wniosku organ podniósł, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem, zatem nie mogły powstać one również po jego wydaniu. Po rozpoznaniu wniosku E. i J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...]sierpnia 2012 r., znak: [...]. Organ podał, iż ponowna analiza sprawy prowadzi do wniosku, że zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. Organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, podkreślając, iż po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W takim przypadku należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, natomiast wszczęte postępowanie należy umorzyć. Mając na względzie zarzuty skarżących, organ wyjaśnił, iż do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalającego skargę nie zostało sporządzone uzasadnienie, a zatem brak jest możliwości dokonania analizy rozważań Sądu i stwierdzenia, czy dotyczyły one okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Mając jednak na względzie całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia, że powoływane przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczności i przesłanki kwalifikowałyby decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. do jej wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na w/w rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego nie mógł rozważyć wszystkich okoliczności sprawy i dokumentów, które warunkowały możliwość oceny wydanej decyzji pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad naruszenia prawa. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i J. L. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie zasad postępowania mających wpływ na wynik sprawy w szczególności: - art. 157 § 2 k.p.a., poprzez brak dokonania analizy czy w sprawie zaszły okoliczności nie objęte powagą rzeczy osądzonej; - art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia pogłębionej analizy w zakresie ustalenia czy w sprawie zaszły przesłanki do wzruszenia decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Skarżący podnieśli, iż budynek gospodarczy został prawidłowo zgłoszony i wybudowany w roku 2006 r. Ze względu na wąską działkę inwestorzy w zgłoszeniu umiejscowili budynek w jej narożu. Błąd polegał na wybudowaniu budynku nieznacznie większego niż dopuszcza zgłoszenie. Organ nadzoru budowlanego nakazał doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Zamurowano otwór drzwiowy i zdemontowano spocznik i schody metalowe rozbieralne od strony wschodniej. Od strony północnej inwestorzy otrzymali dodatkową działkę o szerokości 6 m w celu zwiększenia odległości ściany z otworami okiennymi do granicy z sąsiadem. Inwestorzy przystąpili po raz drugi do robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Rozebrano jedno pomieszczenie budynku gospodarczego w poziomie parteru. Całość części zadaszonej i wystającego stropu pozostawiono, podpierając to o planowane 3 wsporniki, na konstrukcji metalowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z tym, iż część wystająca nie wlicza się do powierzchni zabudowy i wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego. Inwestorzy odwołali się więc do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego podnosząc, że powierzchnia na której budynek jest posadowiony na gruncie odpowiada powierzchni zabudowy jak w zgłoszeniu. Inwestorzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w dniu 4 kwietnia 2012r. wydał wyrok skargę oddalający. Zdaniem skarżących, powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał okoliczności częściowej rozbiórki budynku i wprowadził w błąd inwestorów nakazując rozebrać całość budynku. Przed uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2012 r. budynek został dostosowany do pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem, które nigdy nie zostało wzruszone i cały czas pozostaje w obiegu prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie okoliczności tych nie brał pod uwagę. Skarżący zarzucili, iż w sprawie nie zbadano kwestii obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...]. Kwestia, że w Gminie [...] nie obowiązuje aktualnie plan zagospodarowania przestrzennego, została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 801/09, a następnie w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 1267/09. Pomimo wyroków Sądu organ wykonawczy gminy notorycznie kwestionuje to stanowisko odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż uważa, iż z chwilą uchylenia miejscowego planu z 2006 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty w 2004 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 185/12, oddalił skargę E. L. i J. L. na tę decyzję. Okoliczność ta, jak prawidłowo uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych. W tym miejscu wskazać należy, że zagadnienia tego dotyczy powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Zauważyć należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 185/12 r., w którym Sąd wypowiedział się o legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r., wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 - dalej p.p.s.a.), zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej. Tym samym rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za zgodne z prawem. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi odnoszące się do legalności orzeczonej rozbiórki budynku gospodarczego, bowiem kwestia ta jak wskazano powyżej była już przedmiotem oceny dokonanej przez sąd administracyjny w wyroku oddalającym skargę. Podkreślmy w wyroku prawomocnym. W przypadku, gdy skarżący nie zgadzali się z zapadłym orzeczeniem potwierdzającym legalność orzeczonej rozbiórki mogli skorzystać z prawa do złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego nie uczynili. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu, nie może być zasadność orzeczenia zawartego w ww. wyroku. Przedmiotem sądowej kontroli jest wyłącznie kwestia prawidłowości orzeczenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując, kontrola sądowa - sprawowana w zakresie art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie wykazała podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, tym samym zaistniały podstawy do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.