VII SA/Wa 2703/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014r. sprawy ze skargi Komendanta [...] Policji na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych naruszeń I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego Komendanta [...] Policji kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Sanitarny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 20 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.) oraz §8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie organizacji oraz zasad i trybu wykonywania zadań przez Państwową Inspekcję Sanitarną Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 291), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego MSW na obszarze województwa mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że treścią prowadzonego przez Państwowego Inspektora Sanitarnego MSW na obszarze województwa mazowieckiego postępowania administracyjnego był nadzór bieżący z zakresu wymogów sanitarnych w Posterunku Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w O. znajdującym się na terenie Centralnej Składnicy Uzbrojenia Komendy [...] Policki w S.. W trakcie kontroli sanitarnej, w dniu [...] czerwca 2013 r., Państwowy Inspektor Sanitarny MSW na obszarze województwa mazowieckiego stwierdził naruszenie obowiązujących wymagań higienicznych i zdrowotnych i w następstwie w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...], znak [...], nakazującą usunięcie uchybień. Od ww. decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego MSW na obszarze województwa [...] wniesiono odwołanie, pismem otrzymanym dnia [...] lipca 2013 r., argumentując, że wskazanie w decyzji nr [...] odpowiedzialnym Komendanta [...] Policji jest niezgodne z przywołanymi przepisami prawa tj. z art. 207 §1 i art. 214 §2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 Nr 201 poz. 94 z późn. zm.) oraz §9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 180, poz. 1115). jednocześnie podniesiono, iż art. 207 §1 i art. 214 §2 KP w związku z art. 29a ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 Nr 12, poz. 68) stanowi, iż to pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan bezpieczeństwa i higieny służby strażaków, a wskazany §9 rozporządzenia jest podrzędny w stosunku do ww. przepisu ustawy i jest skierowany do kierowników jednostek organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, a nie do Komendanta [...], który jest kierownikiem jednostki organizacyjnej (Komendy [...] Policji). Główny Inspektor Sanitarny MSW po zapoznaniu się z dokumentacją w sprawie stwierdził, że czasowy posterunek PSP (pomieszczenia użytkowane przez funkcjonariuszy PSP) znajduje się na terenie Centralnej Składnicy Uzbrojenia Komendy [...] Policji, będącym własnością (w stałym zarządzie) Komendy [...] Policji. Zgodnie z § 9 rozporządzenia - wydanym na podstawie ww. ust. 2 - ustawodawca przewidział sytuację, w której znajduje się odwołujący, a wskazanie takie wyczerpuje uregulowanie, o którym mowa w art. 29a ust. 3. Treść § 9 rozporządzenia stanowi jednoznacznie, iż w czasowych posterunkach Państwowej Straży Pożarnej warunki bezpiecznej i higienicznej służby zapewnia kierownik jednostki organizacyjnej, w której działa czasowy posterunek. Zważywszy, iż posterunek PSP jest posterunkiem czasowym znajdującym się na terenie K[...] P, a ww. § 9 w przypadku posterunku czasowego odpowiedzialnym czyni kierownika jednostki organizacyjnej, w której czasowy posterunek działa, organ odwoławczy uznał że odpowiedzialnym jest Komendant [...] Policji. Treść przepisu art. 29a ust. 2 ustawy o PSP tj. przepisu upoważniającego wyraźnie wskazuje, iż akt wykonawczy określi szczegółowe warunki bezpieczeństwa i higieny służby strażaków. Tak skonstruowany przepis upoważniający pozwala ustawodawcy przewidzieć i umieścić w akcie wykonawczym sytuacje nietypowe, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, a rozporządzenie, w przewidzianym zakresie, należy traktować jako uszczegółowienie, rozwinięcie ustawy. Niewłaściwy więc jest argument dotyczący rangi aktu prawnego, w sytuacji gdy akt prawny niższej rangi wykonuje w sposób prawidłowy akt prawny wyższej rangi, na który powołuje się odwołujący. W oparciu o powyższe ustalenia Główny Inspektor Sanitarny MSW utrzymał w mocy decyzję nr [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego MSW na obszarze woj. [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] Skargę na tę decyzję złożył Komendant [...] Policji zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów dział X rozdział I, art. 207 paragraf 1 i art. 214 paragraf 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. kodeks pracy (DZ.U. z 1998r.Nr 21 poz.94 z pózn. zmianami) oraz paragrafu 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. 08. nr 180 poz. 1115) oraz art. 29a ust. 1 i ust.2 i ust.3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. Państwowej Straży Pożarnej ( tj. DZ.U.2009 Nr 12 poz. 68 z póz. zmianami ), - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie paragrafu 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. 08. nr 180 poz. 1115 ) oraz 29a ust.3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, paragraf 8 ust.3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 28.02.2013r. w sprawie organizacji oraz zasad i trybu wykonywania zadań przez Państwową Inspekcje SanitarnąMSW ( Dz. U. z 2013 poz. 291 ) oraz art. 10 kpa, 61 paragraf 4 kpa i 68 paragraf 2 kpa, Ponadto wskazał na nieważność zaskarżonych decyzji w całości, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzje wydane zostały i skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; Poza tym wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, gdyż zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach w tym art. 10 kpa , 61 paragraf 4 kpa i 68 paragraf 2 kpa, Podnosząc te zarzuty wnosił o: 1 - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] Głównego Inspektora Sanitarnego Ministerstwa Spr Wewnętrznych z dnia [...].07.2013r r., sygn. akt [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na obszarze województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013r. znak [...], ewentualnie - stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji nr [...] Głównego Inspektora Sanitarni Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...].07.2013r r., sygn. akt [...] o poprzedzającej ją decyzji [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na obszarze województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013r. znak [...]. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W stanie faktycznym sprawy materialno - prawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis 29a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Przy czym podstawą określenia adresata tej decyzji był przepis § 9 w/w rozporządzenia. W związku z tym należy przypomnieć, że wskazane wyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 29a ust.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.) Artykuł 29a. w/w ustawy stanowi, że: 1. Kierownik jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej jest obowiązany zapewnić strażakom bezpieczeństwo i higienę służby. 2. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki bezpieczeństwa i higieny służby strażaków, z uwzględnieniem wymagań: 1) bezpieczeństwa i higieny służby w obiektach przeznaczonych dla jednostek ratowniczo-gaśniczych Państwowej Straży Pożarnej; 2) w zakresie wyposażenia strażaków w środki ochrony indywidualnej; 3) w zakresie zabezpieczenia medycznego strażaków podczas akcji ratowniczych, ćwiczeń i szkolenia; 4) bezpieczeństwa i higieny służby podczas akcji ratowniczych, ćwiczeń i szkolenia. Rozporządzenie powinno ponadto uwzględniać optymalne warunki bezpieczeństwa i higieny służby w stosunku do zadań wykonywanych przez strażaków. 3. W sprawach związanych z bezpieczeństwem i higieną służby, w zakresie nieuregulowanym ustawą i rozporządzeniem, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy działu dziesiątego ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.). 4. Wymagania, o których mowa w rozporządzeniu wydanym na podstawie ust. 2, mają odpowiednie zastosowanie do innych osób biorących udział w akcjach ratowniczych, ćwiczeniach lub szkoleniu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przepis ten należy czytać w ten sposób, że ust. 1 ustanawia ogólną zasadę odpowiedzialności kierownika jednostki PSP za bezpieczeństwo i higienę służby strażaków, zaś ust. 2 upoważnia Ministra do szczegółowego określenia warunków bezpieczeństwa i higieny służby. W żadnym razie nie można uznać, iż ust. 2 może dotyczyć innej sytuacji niż określonej w ust. 1. Oceniając w tym kontekście stanowisko organu uznające, że Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej stanowi odrębną i niezależną od art. 29a ustawy podstawę do nakładania obowiązków jest nie do przyjęcia. W szczególności nie można uznać, że § 9 Rozporządzenia daje możliwość nałożenia obowiązków z zakresu bezpieczeństwa i higieny służby strażaków na kierowników jednostek innych niż jednostki Państwowej Straży Pożarnej. Przyjęcie zaproponowanej przez organ interpretacji § 9 Rozporządzenia oznaczało by nie tylko wyjście poza ustawowe umocowanie określone w art. 29a ust.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, które jak wskazuje ust. 1 dotyczy określenia szczegółowego warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków, których zapewnienie spoczywa na kierowniku jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej. Nadto rozporządzenie zmieniało by zasadę określoną w art. 29a ust. 1 ustawy dotyczącą jednostki zapewniającej warunki bezpieczeństwa i higieny służby strażaków. Uzupełnieniem argumentacji przedstawionej przez Sąd może być treść ust. 4 art. 29a ustawy, który przewiduje możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów rozporządzenia również do innych osób ale wyłącznie takich, które biorą udział w akcjach ratowniczych, ćwiczeniach lub szkoleniu. Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Dodatkowej argumentacji można upatrywać w art. 19a ustawy, który mówi, że koszty związane z funkcjonowaniem Państwowej Straży Pożarnej są pokrywane z budżetu państwa. Na koniec warto przypomnieć, że przywoływany art. 29a znajduje się w rozdziale 5 ustawy zatytułowanym "Służba w Państwowej Straży Pożarnej". Rozdział ten reguluje ogólnie mówiąc pozycję strażaka w strukturach PSP i odnosi się do regulacji wewnętrznych form działalności straży. W kontekście tych uwag należy uznać, że § 9 Rozporządzenia stanowiący, że w czasowych posterunkach Państwowej Straży Pożarnej warunki bezpiecznej i higienicznej służby zapewnia kierownik jednostki organizacyjnej, w której działa czasowy posterunek dotyczy kierownika jednostki PSP właściwej ze względu na przynależność jednostki pełniącej służbę w czasowym posterunku. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego co do tego, że w sprawie nie mogły mieć zastosowania odpowiednio przepisy kodeksu pracy. Odesłanie do stosowanie odpowiedniego działu kp zawiera wprost art. 29a ust. 3 ustawy. Z powyższych względów uznając za nieprawidłową wykładnię przepisu § 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby strażaków Państwowej Straży Pożarnej dokonaną przez organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się dyspozycją 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Stosownie do art. 152 procedury sądowo administracyjnej Sąd orzekł, że decyzja nie może być wykonana natomiast o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 tej ustawy.