VII SA/Wa 2704/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...],[...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę [...] i [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2017 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) o stwierdzeniu wydania decyzji Architekta Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1989 r. (znak: [...]) z naruszeniem prawa i odmowie stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Architekt Miasta i Gminy w [...]decyzją z [...] października 1989 r. udzielił [...] , [...] i [...] pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na część mieszkalną i gospodarczą na działce przy ul. [...] (nr ew. [...]). W piśmie z 12 maja 2016 r. [...] i [...] zwrócili się do organu I instancji (Wojewody [...] ) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy podali, że pozwolenie na budowę zostało wydane "wyłącznie na wniosek [...]". Inwestor nie posiadał zgody ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości ([...] i [...] ) na tę inwestycję. [...] i [...] dodali, że [...] "nie wykonał nadbudowy nad budynkiem gospodarczym" (dokonał rozbudowy), z czego wynika, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i § 2 w zw. z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł, że decyzja Architekta Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1989 r. o udzieleniu [...][...] i [...]pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na część mieszkalną i gospodarczą na działce przy ul[...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), jednakże odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że inwestor [...] do wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego nie dołączył zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości tj. [...] (ojca) i [...] (siostry) a więc nie przedstawił odpisu dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, wymaganego § 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Wojewoda dodał, że "twierdzenie inwestora, że jego ojciec i siostra aktywnie uczestniczyli w procesie uzyskiwania pozwolenia oraz posiadali pełną wiedzę co do zamiarów inwestycyjnych inwestora", nie może "konwalidować" tego naruszenia prawa. Organ I instancji, powołując się na art. 158 § 2 k.p.a. uznał, że nie można stwierdzić nieważności tej decyzji, ponieważ od dnia jej wydania minęło 27 lat. Wojewoda powołał się na wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, w którym przyjęto, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wojewoda dodał, że TK w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem znacznego upływu czasu, jednakże "zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a., który nie przewiduje dłuższego aniżeli 10-letni termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat, co ma miejsce w niniejszej sprawie". Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji dodał, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę została nieprawidłowo skierowana do [...] i skarżącej [...] (obecnie [...] ), mimo że nie wnosili o wydanie pozwolenia i byli "wyłącznie" uczestnikami postępowania w tej sprawie. To uchybienie organu nie wypełnia jednak żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. [...] i [...] wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. Odwołujący się podkreślili, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności "godzi w ich konstytucyjne prawo własności" i stwierdzili, że TK w wyroku z 12 maja 2015 r. posłużył się pojęciem nieostrym : "znaczny upływ czasu" i nie ma podstaw do przyjęcia, że "wystarczający" jest upływ 10 lat od wydania decyzji. [...] i [...] dodali, że [...] nie nadbudował budynku gospodarczego, a to oznacza, że decyzja Architekta Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1989 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w części orzekającej o pozwoleniu na nadbudowę. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu Wojewody [...] . Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, że decyzja Architekta Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1989 r. o udzieleniu [...] , [...] i [...] pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na część mieszkalną i gospodarczą na działce przy ul. [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie decyduje wyłącznie "oczywistość" naruszenia prawa ale także skutki społeczno-gospodarcze które wywołuje ta decyzja. W ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze, że od chwili wydania pozwolenia na budowę upłynęło 27 lat, i kierując się "potrzebą stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych, ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto zasadą zaufania obywatela do państwa, w tym zasadą pewności prawa" należy uznać, że decyzja Architekta Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1989 r. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Nie jest więc obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kwestionowane pozwolenie budowlane zostało wydane z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a., ponieważ organy orzekły w tej sprawie mimo braku wniosku [...] i [...] , niemniej jednak, z uwagi na to, że ta decyzja nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa, to naruszenie prawa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Architekta Miasta i Gminy w [...]z [...] października 1989 r. o udzieleniu [...],[...]i [...] pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na część mieszkalną i gospodarczą na działce przy ul. [...] nie narusza rażąco prawa z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia (nie jest także dotknięta innymi "wadami" prawnymi wymienionym w art. 156 § 1 k.p.a.), niemniej powołując się na art. 139 k.p.a., organ stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji (Wojewody [...]) z [...] listopada 2016 r. o stwierdzeniu wydana decyzji Architekta Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1989 r. z rażącym naruszeniem prawa i odmowie stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu, nie narusza rażąco prawa ani interesu społecznego, w związku z tym nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się. [...] i [...] w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2017 r. wnieśli o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji z 9 listopada 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja narusza w sposób rażący ich prawo własności zagwarantowane w art. 64 Konstytucji, podkreślili że inwestycja w części dotyczącej nadbudowy nie została zrealizowana, zaś organy naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. W tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego nie podzielił stanowiska organu I instancji (Wojewody [...] ), że decyzja Architekta Miasta i Gminy w [...] z [...] października 1989 r. o udzieleniu [...] , [...] i [...] pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na część mieszkalną i gospodarczą na działce przy ul. [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy powołując się na "potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych" i znaczny upływ czasu, jaki upłynął od dnia wydania pozwolenia budowalnego stwierdził, że skutki społeczno-gospodarcze tego pozwolenia są możliwe do zaakceptowania w państwie prawa i dlatego nie można przyjąć, że naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. kwalifikuje się jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda nie miał więc podstaw prawnych do wydania decyzji w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a., stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny (27-letni) upływ czasu. Organ odwoławczy dodał, że mimo że decyzja organu I instancji nie jest prawidłowa, to nie może wydać decyzji uchylającej decyzję organu I instancji, ponieważ zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a tak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Sąd orzekający w tej sprawie podziela to stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, chociaż nie w pełni akceptuje jego uzasadnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się na ogół, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Nie każde zatem, nawet oczywiste, naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji dotkniętej taką wadą. Przede wszystkim należy podkreślić, że ocenę decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy dokonać na chwilę jej wydania, a nie na chwilę orzekania o nieważności. Ta uwaga dotyczy również oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji będącej przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowalnego z 1974 r. jest jednoznaczny, oczywisty. Stanowi bowiem, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. A zatem należałoby przyjąć, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana inwestorowi nie posiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością, ani nie legitymującemu się stosowną zgodą pozostałych współwłaścicieli, wyraźnie narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. (por.np. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2007 r., VII SA/Wa 1314/07, lex nr 439845). Jednakże o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić dopiero wtedy, gdy stwierdzone, oczywiste naruszenie wywołuje ważkie, negatywne skutki, które wymagają usunięcia kosztem wartości, jaką jest pewność i stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. np. wyrok z 31 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 903/17, LEX nr 2445108). Taka ocena powinna uwzględni znaczenie naruszonego przepisu dla porządku prawnego i co za tym idzie - społeczno-gospodarcze skutki tego naruszenia. Co prawda w rozpatrywanym przypadku naruszony został przepis chroniący prawo własności. Trzeba jednakże rozważyć okoliczności faktyczne sprawy, istniejące w chwili wydania kwestionowanej decyzji. Wskazują one niewątpliwie, że inwestor wystąpił o pozwolenie budowlane na działce należącej w części do członków jego rodziny za wiedzą, a nawet zgodą tych osób - ojca i siostry, z którymi utrzymywał dobre stosunki rodzinne. Świadczy o tym fakt, ojciec i siostra (domagająca się obecnie stwierdzenia nieważności tej decyzji) otrzymali tę decyzję, a siostra ten stan prawny i fatyczny akceptowała przez około 27 lat. Decyzja naruszająca prawo w warunkach, w których to naruszenie godziło w prawa członków bliskiej rodziny i ci nie czuli się wówczas i przez wiele lat później pokrzywdzeni z tego tytułu nie może być uznana za wywołującą w chwili jej wydania niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczne czy gospodarcze. Należy zgodzić się zatem z organem II instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało przede wszystkim rozważyć, czy istniały podstawy do przyjęcia, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo. Ewentualnie później, w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, wszechstronnie i starannie zbadać, czy jest dopuszczalne zastosowanie w tej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. z powołaniem się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13. Tytułem przypomnienia - w tym wyroku Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Według Trybunału trwałość decyzji administracyjnej służy ochronie porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim - ochronie praw nabytych. Z tych względów, Trybunał w rozpatrywanym przypadku przyznał pierwszeństwo tym wartościom, uznając że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa powinna również podlegać czasowemu ograniczeniu. Według tego wyroku TK, znaczny upływ czasu od chwili wydania decyzji może stanowić przesłankę zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. natomiast nie przesądza automatycznie o tym, że naruszenie prawa nie było rażące. W tym więc zakresie organ II instancji niewłaściwie odniósł kryteria zastosowania art. 156 § 2 przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny do oceny rażącego naruszenia prawa przez organ, który wydał podważaną decyzję o pozwoleniu budowlanym. Mimo tych uchybień dotyczących uzasadnienia rozstrzygnięcia zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa i z tych powodów skarga nie może być uwzględniona. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.