VII SA/Wa 2705/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J.C. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wskazać należy, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczo-socjalnego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] została wszczęta na wniosek J.C. zawarty w piśmie z dnia 23 marca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] na podstawie art 104 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy budynku gospodarczo-socjalnego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], odmówił nakazania A.L. rozbiórki i przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie przedmiotowego budynku zapadły rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji oraz sądów administracyjnych. Ostatnia z pojętych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzja z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmawiającą nakazania A.L. rozbiórki przedmiotowego budynku została uchylona w całości przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] (znak [...] ), który w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku postępowania nie wykazano braku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane 1974 r.), tj. niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym stanie rzeczy odmowa nakazania rozbiórki obiektu była co najmniej przedwczesna. Postępowanie takie narusza art. 7 i 77 §1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.). Organ pierwszej instancji stwierdził, że z dołączonej do akt administracyjnych inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną stanu technicznego budynku wynika, że nie wpływa on negatywnie na środowisko, nie zanieczyszcza wody i gleby, nie stwarza uciążliwości powodowanych przez nadmierny hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, itp. Użyte do budowy materiały i sama konstrukcja budynku nie wykazują oznak zniszczenia lub innych uszkodzeń mających wpływ na jego ogólny stan techniczny. Budynek jest w dobrym stanie technicznym. Instalacje, w które jest wyposażony, działają prawidłowo. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji stwierdził, że nie znajduje podstaw do orzeczenia rozbiórki budynku ze względu na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. "Pozostałe argumenty przemawiające za zajęciem takiego stanowiska są - jak w uchylonej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J.C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] . Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w pełni podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Podał, że przedmiotowy obiekt został samowolnie wybudowany w latach 1976-1986, wobec czego zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zauważył, że zgodnie z art. 37 przedmiotowej ustawy przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz gdy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że występuje jedna z przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1 lub 2 w/w przepisu. Następnie wskazał, że "skarżona decyzja nr [...] z dnia [...].06.2011 r. wydana została po uprzednim uchyleniu decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] - decyzją MWINB nr [...] z dnia [...}.06.2011 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia MWINB wskazał na naruszenie przez PINB w [...] przepisów postępowania administracyjnego, w tym dotyczących dokładnego ustalenia stanu faktycznego i rzetelnego zebrania całokształtu materiału dowodowego (art. 7 i 11 K.p.a.). Tut. organ zwrócił uwagę PINB w [...] na konieczność wykazania lub wyeliminowania w sposób jednoznaczny przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 19[...] r., tj. w zakresie powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zastosował się do wskazań zawartych w opisanym wyżej uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Wskazał, że: "organ powiatowy w [...] zgromadził pełną dokumentację w przedmiotowej sprawie oraz na podstawie zebranego materiału dowodowego wykazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki w/w budynku ze względu na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1374 r. Z nadesłanej przez organ I instancji inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wraz z oceną stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczo-socjalnego sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wynika, że w/w obiekt nie wpływa negatywnie na środowisko, nie zanieczyszcza powietrza, wody i gleby oraz uciążliwości powodowanej przez nadmierny hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne itp. Użyte do budowy materiały i sama konstrukcja budynku nie wskazują oznak zniszczenia lub innych uszkodzeń mających wpływ na ogólny stan techniczny. Budynek charakteryzuje się dostatecznym stanem technicznym. Przeprowadzone badania i próby instalacji znajdujących się w budynku nie wykazały uchybień. Budynek wybudowany został zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy warunkami technicznymi i Polskimi Normami. Budynek spełnia wymogi pod względem konstrukcyjnym, izolacyjnym i nadaje się do dalszego użytkowania." Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki spornej inwestycji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz "Jak już wskazano w decyzji MWINB nr [...] z dnia [...].06.2011 r. obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", dlatego należało odmówić wydania nakazu jego rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 K.p.a., organ odwoławczy przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1378/09 "Nie każde działanie, lub zaniechanie organu w kwestiach związanych ze stosowaniem art. 10 § 1 stanowi uchybienie, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Zarzut w tym zakresie może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Koniecznym jest zatem ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.". W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała takiego związku, dlatego też w ocenie organu odwoławczego zarzut ten jest bezzasadny. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w celu zakończenia procedury naprawczej inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] września 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie prawa administracyjnego, prawa budowlanego, ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym poprzednio obowiązującej, jak i aktualnej z dnia 27 marca 2003 r., rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, lokalnego planu programu rewitalizacji Miasta [...] na lata 2007-2013, który stanowi załącznik do Uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2009. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] , którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ odmówił nakazania A.L. rozbiórki budynku gospodarczo-socjalnego na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] . Przypomnieć należy, że przedmiotowy obiekt budowlany wykonany został w okresie do 31 grudnia 1994 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organy obu instancji rozstrzygając sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowo zatem przyjęły, że ze względu na termin zakończenia robót budowlanych zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stwierdzenie, że obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki o ile spełniona zostanie jedna z przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawo budowlanego z 1974 r. Organ musi zatem ustalić, czy obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju (pkt 1 ust. 1 art. 37 ), bądź też czy powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2 ust. 1 art. 37). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdza, że nie odpowiadają one wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Podkreślić należy, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a., w tym muszą zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z § 3 komentowanej regulacji, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać także należy, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określone w art. 11 K.p.a. W końcu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Organ odmawiając nakazania A.L. rozbiórki budynku gospodarczo- socjalnego ograniczył swoje rozważenia wyłącznie do kontroli przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast co do kontroli przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to brak odniesienia się do tego zagadnienia, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał "Pozostałe argumenty przemawiające za zajęciem takiego stanowiska są - jak w uchylonej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.", natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego ograniczył się jedynie do stwierdzenia Jak już wskazano w decyzji MWINB nr [...] z dnia [...].06.2011 r. obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Stwierdzić należy, że wielokrotne uchylanie przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie zwalniało tego organu, ani też organu odwoławczego z obowiązków dokonania dokładnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, koniecznych dla podjęcia rozstrzygnięcia, na postawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie też wynik tych ustaleń oraz ocena dokonana przez organ winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy decyzyjne pierwszej i drugiej instancji - wbrew powyższym wymogom - nie podjęły rozstrzygnięć zawierających wystarczające uzasadnienie prawne i faktyczne. Niedopuszczalnym jest, jak uczyniły to organy, odesłanie do innych decyzji administracyjnych, w tym decyzji administracyjnej wyeliminowanej z obrotu prawnego. Niespełnienie przesłanek dla zastosowania normy prawnej z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego winno znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 K.p.a., było również naruszenie art. 8 i art. 11 K.p.a. Z określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazane w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, wypływa bowiem dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Wskazać także należy, że analiza przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. prowadzi do wniosku, że postępowanie co do robót budowlanych (w tym także budowy obiektu budowlanego) wykonanych w warunkach samowoli budowlanej może zakończyć się w dwojaki sposób: albo nakazem rozbiórki obiektu lub jego części - jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 1 tego prawa albo pozwoleniem na użytkowanie w przypadkach określonych w art. 42. Stanowisko to w sposób jednoznaczny reprezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak m.in. w wyroku z dnia 9 października 2007r. w sprawie VII SA/Wa 1186/07 (Lex nr 443843) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie - w oparciu o art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., oczywiście w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie nie stwierdza konieczności dokonania zmian ani przeróbek (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 mara 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 721/09). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, zwanej dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.