VII SA/Wa 2714/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. i R. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. B. i R. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym [...] września 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98 poz.1071) (dalej: kpa) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. M. i R. B. wystąpili z wnioskiem o podjecie natychmiastowych działań i przeprowadzenie postępowania administracyjnego dotyczącego działania nielegalnego schroniska dla zwierząt na terenie gminy K. Postępowanie wstępne przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką o nr ew. [...] przy ul. [...] w K., albowiem jest ona oddzielona od niej drogą publiczną. W dniu 6 lipca 2012 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę nieruchomości podczas której ustalono, że na posesji nr ew. [...] znajdują się liczne obiekty budowlane. L. M. złożył oświadczenie, że nie posiada dokumentów potwierdzających legalność obiektów położonych na w/w działce. Organ powiatowy stwierdził, że w takim przypadku w pierwszej kolejności należy przeprowadzić postępowanie w sprawie legalności obiektów znajdujących się na w/w działce. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. PINB w W. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek M. i R. B. z dnia 3 czerwca 2011 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na cele prowadzenia schroniska dla zwierząt na terenie działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania. Organ uznał, że rozstrzygnięcie PINB wydane na podstawie art. 61 a § 1 kpa jest zgodne z prawem, bowiem jak wynika z ustaleń organu I instancji wnioskodawcy są właścicielami działki o nr ew. [...] w K., która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością o nr ew. [...]. Obie działki oddzielone są drogą publiczną, ponadto tylko część działki o nr ew. [...] (niezabudowana) znajduje się naprzeciwko działki skarżących (po drugiej stronie ulicy). Zabudowana część działki nr [...] (wjazd, zabudowania) znajduje się w znacznej odległości od nieruchomości skarżących (po ukosie). Powyższe wynika z kopii map znajdujących się w aktach sprawy oraz map stanowiących wydruk ze strony internetowej. W ocenie [...]WINB organ powiatowy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego koniecznego dla ustalenia czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu dot. zabudowań na działce nr ew. [...] w K. Zdaniem organu odwoławczego działka wnioskujących nie znajduje sie w obszarze odzdzialywania zabudowań instniejących na działce nr [...] - odległości tych obiektów od granicy z ich działką są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadac budynki i ich ustytuowanie – co uzasadnia przyjęcie , że nie powodują one ograniczenia w zagospodarowaniu działki wnioskujących o wszczęcie postepowania. Powołując treść art. 28 kpa organ odwoławczy podał, że z materiału dowodowego zebranego przez PINB wynika, że wnioskujący posiadają jedynie interes faktyczny, a nie prawny konieczny dla skutecznego zainicjowania postepowania w ramach nadzoru budowlanego, a wobec tego ponieważ żądanie zawarte we wniosku z dnia 3 czerwca 2011 r. wniósł podmiot nieuprawniony-organ powiatowy prawidłowo skorzystał z trybu zawartego w art. 61 a § 1 kpa. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że PINB w W. wszczął z urzędu postepowanie w sprawie legalności obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce o nr [...] przy ul. [...] w K., w którym ustali czy obiekty zostały wzniesione legalnie i jakie było ich przeznaczenie, jednakże w ocenie organu odwołwczego wnioskującym M. i R. B. nie będzie przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony, a więc nie będą oni informowani o wszczęciu postępowania ani też o podejmowanych czynnościach. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i R. B. Wnosząc o uchylnie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 61 a § 1 kpa oraz naruszenie art. 7, art. 77§1 i art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budwolanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarzonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co nastepuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153 poz 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 §1 p.p.s.a.) zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134. § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów przepisów prawa. Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z materiału dowodowego sprawy, skargę nalezy uznać za zasadną. Stosownie do treści art. 61 kpa postepowanie administracyjne wszczyna sie na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61 a §1 kpa ,, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postepowania nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania". Z tym jednak, że rostrzygając sprawę w przedmiocie posiadania (lub nie przymiotu strony w przedmiocie wszczęcia postepowania) organ administracji publicznej wienien mieć na uwadze, iz zgodnie z art. 61 kpa jeżeli z podania osoby, która domaga sie wszczęcia postępowania wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dopiero po dokonaniu analizy -we wszczętym juz postepowaniu i przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego – w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żadanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego organ właściwy w sprawie rozważy, czy podejmie postępowanie z urzędu, traktujac żądanie załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jako inicjatywę, która zasadnie wskazała na potrzebę zajęcia się sprawą przez organ z urzędu. Należy podnieść w tym miejscu, że odmówic wszczęcia postepowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa można w zasadzie tylko w przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonych postanowień tj postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienia Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wynika tylko tyle, że wnoszący o wszczęcie postępowania przez organy w ramach nadzoru budowlanego są właścicielami nieruchomości odzdzielonej od działki inwestorów drogą publiczną. Nie można więc było a priori bez wszczęcia postępowania takim osobom odmówic interesu prawnego i przymiotu strony – bez uwzględnienia charakteru objetej wnioskiem inwestycji, bowiem brzmienie art. 28 kpa nie pozwala na rozstrzygnięcie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym. Dodatkowo należy podkreślić, że odmowa przyznania M. i R. B. przymiotu strony była poprzedzona czynnościami wyjaśniającymi, co nie może mieć miejsca przed wszczęciem postepowania. Stwiedzenie bowiem interesu prawnego sprowadza sie do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na ustaleniu, czy przepis prawa może mieć wpływ na sytuację osoby, która się na niego powołuje. W ocenie sądu postanowienia organów są co najamniej przedwczesne. Organy powołały w uzasadnieniu rostrzygnięć jedynie treść art. 28 kpa oraz podniosły fakt, że zabudowa działki nr [...] z uwagi na nienaruszenie przepisów wykonawczych (w zakresie zachowania odelgłości od granic działki) nie powoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działki wnioskujących oraz podniosły, że działka wnioskujących nie jest położona w bezposrednim sasiedztwie działki, na której ustytowane są kwestionowane okiekty. W tym miejscu należy podnieść, iż w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć ,,teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Odrębnymi przepisami o których stanowi powyższa norma mogą być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt. II OSK 1296/10), ale też inne przepisy w tym regulujące kwestie ochrony środowiska. Fakt, zatem, iż działki strony skarżącej oraz inwestora nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie (nie graniczą ze sobą) sam w sobie nie może jeszcze przesądzać o braku interesu prawnego po stronie skarżącej tym bardziej, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w świetle aktualnego orzecznictwa nigdy nie ograniczała się tylko do ochrony interesów właścicieli działek położonych bezpośrednio obok (graniczących) działki, na której usytuowana jest przedmiotowa inwestycja. Z uwagi na powyżej wskazane uchybienia w zakresie podstaw badania legitymacji stron, koniecznym będzie dokonanie przez organy administracyjne ponownej analizy posiadanego przez stronę skarżącą interesu prawnego. Przy ponownym rozparzeniu wniosku skarżących obowiązkiem organu będzie uwzględnienie powyższych uwag Sądu a przede wszystkim biorąc pod uwagę charakter inwestycji (jej przeznaczenie, sposób oddziaływania) na działce nr [...], dokonanie oceny przymiotu strony wnoszących koniecznej dla skutecznego wszczęcia postepowania w świetle zapisu art. 28 kpa i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z dnia 30 sieprnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.