VII SA/Wa 2720/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kobylski asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2024 r., znak: DOR.521.59.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, oddala skargę I 1. W dniu [...] października 2024 r. (data stempla pocztowego) Starosta K. (dalej też: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł za pośrednictwem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na postanowienie tego organu z 4 września 2024 r. (znak: DOR.521.59.2024.AMO). 2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. W dniu [...] lipca 2021 r. do Starosty K. wpłynął wniosek spółki kapitałowej o wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazową na działce ew. nr [...] w D. w gminie M. 2.2. Pismem z [...] grudnia 2021 r. Starosta K. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. 2.3. Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Starosta K. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wyznaczając termin do [...] marca 2022 r. 2.4. Inwestor uzupełnił dokumentację projektową w dniu [...] lutego 2022 r. 2.5. Decyzją z [...] lutego 2022 r. (nr [...]) Starosta K. zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę. 2.6. Postanowieniem z 22 lipca 2024 r. (znak: IR.I.7840.4.59.2024) Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.): – w punkcie 1 – stwierdził, że Starosta K. dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę o 77 dni; – w punkcie 2 – wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 38 500 zł. 2.7. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł zażalenie. 2.8. Postanowieniem z 4 września 2024 r. (znak: DOR.521.59.2024.AMO) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. 3. W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżący zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę: 1) art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.: a) "przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia", b) "przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta K. dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. (...) w wymiarze 77 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty K."; 2) art. 35 ust. 8 p.b. "przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę K. decyzja z dnia [...] lutego 2022 r. (...) okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty K.". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na terminowość w załatwianiu spraw miała wpływ epidemia COVID-19, która paraliżowała pracę komórek organizacyjnych skarżącego. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. 4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 30 października 2024 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. II Stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.) sprawa niniejsza została rozpoznana w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. 2. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi należy przypomnieć, że akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu (względnie – stwierdzenie jego nieważności) przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. (por. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1398/18, Legalis). 3. W ocenie Sądu zarzuty obrazy art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, ze zm.; dalej: p.b.) nie mają usprawiedliwionych podstaw, albowiem postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 września 2024 r. i poprzedzające je postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 22 lipca 2024 r. odpowiadają prawu. 4. Na wstępie wyjaśnić należy, że wymierzenie Staroście K. szeregu kar za niezachowanie terminu określonego w art. 36 ust. 6 pkt 1 p.b. było już wielokrotnie przedmiotem orzekania w analogicznych stanach faktycznych i prawnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie. Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. w wypadku, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, wówczas organ wyższego stopnia wymierza mu w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód z budżetu państwa. Regulacja ta stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), wymagającej od organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, przy posłużeniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin określony w tym przepisie stanowi tym samym gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki, tym bardziej, że przepis ten językowo wskazuje, iż organ wyższego rzędu ma nie tyle możliwość, co obowiązek taką karę wymierzyć. Zgodnie z art. 35 ust. 8 p.b., do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 p.b., nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Artykuł 35 ust. 8 p.b. nie stanowi natomiast podstawy do odliczenia terminów wszelkich czynności organu administracji publicznej. Nie można więc uznawać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma ani zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy. Są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego, niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 p.b. (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 423/16, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do Starosty K. [...] lipca 2021 r. Dopiero jednak pismem z [...] grudnia 2021 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, aby dopiero [...] lutego 2022 r. wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Okres rozpatrywania wniosku przez Starostę K. faktycznie wyniósł zatem 142 dni (od wpływu wniosku do wydania decyzji 10 listopada 2021 r.), czyli o 77 dni więcej, aniżeli przewiduje ustawodawca. Uzasadnia to w pełni stwierdzenie, że tak długi czas braku działania stanowił naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego. W tym też zakresie Sąd podziela przekonanie, że wcześniejsze podjęcie przez skarżącego czynności w sprawie, a także rozpatrzenie złożonego wniosku uchroniłoby go przed popadnięciem w zwłokę i przed stanowiącą konsekwencję uchybienia terminowi karą pieniężną, wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. Tym samym, skoro doszło do przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. o 77 dni (142 - 65 = 77), to – jak trafnie uznały organy obu instancji – kara pieniężna została prawidłowo ustalona w postępowaniu na 38 500 zł, zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. (77 x 500 = 38 500). Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iżby opóźnienie nie było zawinione przez Starostę K. z uwagi na to, że w okresie rozpoznawania wniosku inwestora trwał stan epidemii COVID-19, w okresie którym nastąpiło znaczne wzmożenie składania wniosków o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy skarżący miał trudności z absencją pracowników, a w konsekwencji, iż powstałego w wydaniu decyzji opóźnienia nie można uznać za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 p.b. gdyż spowodowane było siłą wyższą. W tym miejscu należy przypomnieć, co następuje: – stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został ogłoszony 14 marca 2020 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433, ze zm.); – stan zagrożenia epidemicznego został odwołany 20 marca 2020 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 490) w związku z ogłoszeniem tego samego dnia stanu epidemii przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491); – stan epidemii został odwołany 16 maja 2022 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 1027); – od 16 maja 2022 r. obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego, stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 1028); – stan zagrożenia epidemicznego został odwołany 1 lipca 2023 r. na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 1118). W marcu i kwietniu 2020 r. – czyli w początkowym okresie epidemii COVID-19 – rzeczywiście występowały problemy z efektywnym funkcjonowaniem organów władzy publicznej, co stanowi fakt notoryjny (por. przy tym postanowienie TK z 10 czerwca 2021 r., sygn. akt Ts 111/20, OTK ZU 2021, seria B, poz. 113 oraz wyrok TK z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 12/22, OTK ZU 2023, seria A, poz. 101). Reakcją ustawodawcy wówczas było – właśnie na początku pandemii – z dniem 31 marca 2020 r. na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, ze zm.) wprowadzenie do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej: ustawa marcowa) art. 15zzs, którego ust. 1 i 11 miały następujące brzmienie: "1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, 2) postępowaniach egzekucyjnych, 3) postępowaniach karnych, 4) postępowaniach karnych skarbowych, 5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia, 6) postępowaniach administracyjnych, 7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, 8) kontrolach celno-skarbowych, 9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284), 10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. (...) 11. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki". Artykuł 15zzs ustawy marcowej został uchylony już 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875, ze zm.; dalej: ustawa majowa). Zgodnie zaś z art. 68 ust. 7 ustawy majowej terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy marcowej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs ustawy marcowej, wznowiły bieg po upływie siedmiu dni od dnia wejścia w życie ustawy majowej. Następnie, na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2255), z dniem 16 grudnia 2020 r., do ustawy marcowej dodano art. 15zzzzzn1 w następującym brzmieniu: "1. W okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej może wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamia strony. 2. Zawiadomienie, o którym mowa w ust. 1, następuje poprzez umieszczenie go przez organ administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na swojej stronie internetowej oraz w widocznym miejscu w swojej siedzibie. 3. Czynności dokonane przez organ administracji publicznej w okresie, o którym mowa w ust. 1, są skuteczne, pod warunkiem poinformowania o nich stron. 4. Ogłoszenie zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, wyłącza wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. 5. W przypadku organów kolegialnych czynności, o których mowa w ust. 1 i 2, podejmuje przewodniczący organu kolegialnego. 6. Ponowne wstrzymanie biegu terminów załatwiania spraw, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić za zgodą organu wyższego stopnia. 7. Do przepisów o milczącym załatwieniu sprawy przepisy ust. 1-6 stosuje się odpowiednio". Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie wpłynął do Starosty Kieleckiego w dniu 14 lipca 2021 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były z mocy prawa terminy z uwagi na stan epidemii na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy marcowej; jednocześnie Starosta Kielecki nie sięgnął po instytucję z art. 15zzzzzn1 ustawy marcowej. Nie jest w związku z tym w żaden sposób uzasadnione twierdzenie skarżącego, że sam fakt stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę uzasadniać mógł przyjęcie, iż każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca wprowadzał bowiem w tym okresie konkretne rozwiązania ustawowe i tylko na podstawie wyżej wskazanych przepisów szczególnych uznać można byłoby opóźnienie organu w wydaniu decyzji za usprawiedliwione i dopuszczalne. Sąd wyjaśnia ponadto, że wbrew stanowisku skarżącego, natłok wpływających spraw do organów administracji publicznej i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, również w stanie epidemii, same w sobie (tzn. bez przepisu szczególnego, zezwalającego na wydłużenie terminów z k.p.a.) nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w terminie ustawowym. Na przedłużenie postępowania mogą jedynie wpływać przeszkody w prowadzeniu konkretnej, rozpatrywanej sprawy, a do nich nie sposób zaliczyć znacznej ilości postępowań administracyjnych, prowadzanych przez organ i braków kadrowych oraz skutków finansowych, jakie negatywnie obciążą budżet z uwagi na liczne przypadki niedotrzymania terminu w analogicznych sprawach. Strona postępowania nie może ponosić konsekwencji złej organizacji lub nieskutecznego działania organów, które mają obowiązek rozpatrzyć sprawę w terminie wynikającym z k.p.a. lub przepisów szczególnych. Należy ponadto zwrócić uwagę na to, że ujemne konsekwencje niezałatwienia w terminie pozwolenia na budowę dotykały w okresie pandemii przede wszystkim inwestorów. Opóźnienie wydania decyzji zezwalającej na podjęcie robót budowlanych powodowało wymierne, wysokie straty inwestorów, związane ze stałym, szybkim wzrostem cen usług i materiałów budowlanych. Gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej dochował terminu wydania decyzji, a nie przekroczył go (i to w sposób znaczny), to niewątpliwie szkoda inwestora byłaby mniejsza. 5. Ponadto Sąd nie dopatrzył się po stronie organów obu instancji uchybień proceduralnych w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które przekładałyby się na konieczność uchylenia wydanych w sprawie skarżącego rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzeczono, jak w sentencji.