VII SA/Wa 2732/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji I. Stan sprawy 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO") decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania L. W. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...], orzekającej o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 478 zł – utrzymało w mocy tę decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 127 § 2 w zw. art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., "k.p.a."). i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Prezydent [...] orzekł o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 478 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. 3. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2016 r. SKO wskazało, że zgodnie z art. 130a ust. 2a, 6a, 10h i 10i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Ustala się maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, o których mowa w ust. 5c: a) rower lub motorower - za usunięcie - 100 zł; za każdą dobę przechowywania - 15 zł, b) motocykl - za usunięcie - 200 zł; za każdą dobę przechowywania - 22 zł, c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - za usunięcie - 440 zł; za każdą dobę przechowywania - 33 zł, d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - za usunięcie - 550 zł; za każdą dobę przechowywania - 45 zł, e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - za usunięcie - 780 zł; za każdą dobę przechowywania - 65 zł, f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - za usunięcie - 1.150 zł; za każdą dobę przechowywania - 120 zł, g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - za usunięcie - 1.400 zł; za każdą dobę przechowywania -180 zł. Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 10h. Organ stwierdził ponadto, że dyspozycja usunięcia pojazdu Nr [...] marki [...] została wydana w związku z postojem na skrzyżowaniu wzdłuż P4, blokowanie pasa ruchu. Zgodnie natomiast z zapisami na dyspozycji usunięcia pojazdu miał go dokonać pojazd holujący [...]. Po przybyciu skarżącego odstąpiono od usunięcia pojazdu na parking strzeżony. Powyższe potwierdza też notatka urzędowa strażnika z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wynika z tego, że zostały podjęte czynności dotyczące usunięcia pojazdu. A zatem, w powyższych okolicznościach, organ pierwszej instancji wykazał, że powstały koszty dotyczące usunięcia pojazdu, i że doszło wykroczenia w ruchu drogowym. W aktach sprawy znajduje się tabela gdzie w pozycji 96 widnieje kwota dotycząca przyjazdu i odstąpienia od zabrania samochodu skarżącego. W aktach sprawy znajduje się też faktura VAT zbiorcza obejmująca wynagrodzenie należne [...] za odstąpienie. W tej sytuacji zasadnie naliczono kwotę stanowiącą koszty powstałe w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W tym zakresie oparto się na uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r., poz. [...]). 4. Skargę na decyzję SKO z dnia [...] września 2016 r. złożył L. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu powołano się na art. 130a ust. 5c o ustaleniu maksymalnej wysokości stawek kwotowych na 440 zł, a SKO utrzymało w mocy decyzję o naliczeniu kosztów na kwotę 478 zł, która jest większa niż kwota wskazana w uzasadnieniu, skarżący podniósł również, że pojazd holowniczy nie przybył na miejsce zdarzenia, a w związku z tym nie powstały koszty jego wezwania, tym bardziej, że interweniujący je anulował. Ponadto, zdaniem skarżącego, nie wykazano, że pojazd powodował konieczność najeżdżania na linię ciągłą innych pojazdów, nie przedstawiono żadnych dowodów uwiarygodniających tę tezę, oraz organ oparł rozstrzygnięcie na uchwale z dnia [...] grudnia 2012 r., która, w ocenie skarżącego, nie miała w chwili tego zdarzenia, mocy prawnej. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. orzekającą o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 478 zł. Sąd ocenił zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów i uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 8. Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione, utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. Możliwe jest jednak odstąpienie od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, lub w trakcie usuwania pojazdu, ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeśli natomiast powstaną koszty wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2 do ich pokrycia zobowiązał właściciela pojazdu (art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym), jak i podmiot dysponujący pojazdem, w chwili usunięcia na podstawie innego niż własność tytułu prawnego 130a ust. 10i ww. ustawy. Wtedy też zobowiązanie jest solidarne. Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i (art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym). Aby możliwe było wydanie decyzji nakładającej na właściciela pojazdu obowiązku zapłaty kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, konieczne jest ustalenie, że koszty te faktycznie powstały. Nie można więc przyjąć, że samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu uzasadnia wydanie decyzji. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, następnie cofniętej, spowodowało podjęcie określonych czynności i poniesienie związanych z nimi kosztów po stronie firmy holującej. Tylko w takim przypadku właściciela pojazdu można obciążyć kwotą określoną przez Radę [...] w uchwale w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu – obowiązującej w dniu dokonywania tej czynności. Nie można w takich przypadkach automatycznie przyjmować, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, że skoro wydano dyspozycję usunięcia pojazdu, to pomimo tego, że dyspozycja została cofnięta, to wywołała określone koszty. 9. Natomiast zgodnie z art. 7, 77 § 1 oraz 107 k.p.a. organ zobowiązany jest do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia w ten sposób stanu faktycznego sprawy, czemu wyraz organ powinien dać w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Uzasadnienie to, wraz z uzasadnieniem prawnym, a więc wskazaniem przez organ przepisów prawa, znajdujących zastosowanie w danej sprawie, tworzy rozstrzygnięcie organu, które zgodnie z m.in. zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), powinno w sposób zrozumiały i wyczerpujący wyjaśniać stronie stanowisko organu. Należy podkreślić, że wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. nakaz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wiąże się z obowiązkiem uwzględnienia wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to więc konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów, i nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1448/15, LEX nr 2 287 191). Ponadto, organ drugiej instancji, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że organ drugiej instancji może wydać decyzję reformatoryjną (jako jedno z możliwych rozstrzygnięć, wynikających z art. 138 k.p.a.), skoro został upoważniony do ponownej, merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy, w wyniku której zapada nowe rozstrzygnięcie. Wynika to m.in. z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). 10. Na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że w dniu w dniu [...] kwietnia 2014 r. strażnik miejski wydał dyspozycję (nr [...]) usunięcia przedmiotowego pojazdu z ulicy [...] w W. z powodu postoju pojazdu wzdłuż linii podwójnej ciągłej, co zmuszało innych kierujących do najeżdżania na tę linię oraz tamowało pas ruchu. W trakcie czynności usuwania pojazdu do strażnika zgłosił się kierujący pojazdem – skarżący. W związku z tym, na podstawie art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym, odstąpiono od usunięcia pojazdu, co odnotowano w notatce urzędowej. Poza ww. dokumentami, do akt sprawy dołączono jedynie zbiorczą fakturę z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] i zestawienie do tej faktury, z którego wynika liczba kilometrów dojazdowych (15 km) i cena dojazdu. W ocenie organu, dowody te wskazywały na spełnienie dyspozycji art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wskazał ponadto, że istotną okolicznością w sprawie był również fakt, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu strony spowodowało wyjazd holownika, a dopiero po tym fakcie (tj. po stawieniu się osoby kierującej przy pojeździe) wydano dyspozycję odstąpienia od usunięcia pojazdu (na co dowodem są m.in. zapisy na dyspozycji usunięcia pojazdu). Oczywiste jest więc, zdaniem organu, że sytuacja ta spowodowała powstanie kosztów związanych z wyjazdem pojazdu holującego (vide załącznik do faktury wystawionej przez firmę holującą [...] i zapłaconej przez [...]). Zdaniem Sądu, ani w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, ani w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie wyjaśniono, o której godzinie wydano dyspozycję usunięcia pojazdu, o której godzinie tę dyspozycję odwołano, nie wskazano miejsca, w którym znajdował się holownik, któremu tę dyspozycję przekazano (odległość od miejsca wezwania), ani o której godzinie holownik wyruszył, ani jaką odległość przebył do chwili, gdy dyspozycja została odwołana. Przyznać należy również rację stronie skarżącej, że organ nie przedstawił żadnych dowodów uwiarygodniających tezę, że pojazd skarżącego powodował konieczność najeżdżania na linię ciągłą innych pojazdów. Organ nie wyjaśnił również w zaskarżonej decyzji, dlaczego utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu na kwotę 478 zł, cytował art. 130a ust. 5c ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym ustalono maksymalną wysokość stawki kwotowej stosownej opłaty – za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. – na kwotę 440 zł. 11. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom organu, nie sposób jednoznacznie ustalić, czy holownik faktycznie wyjechał, a jeśli tak – o której godzinie, skąd, i jaki dystans przejechał – do czasu telefonicznego poinformowania o odstąpieniu od tej dyspozycji. W konsekwencji w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji zabrakło rozważań w zakresie dokumentacji potwierdzającej podjęcie czynności holowania, na przykład na podstawie szczegółowego raportu drogowego czy odczytu z systemu GPS. Wyjaśnienie to było niezbędne dla wydania decyzji nakładającej zwrot kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od której odstąpiono, co stanowi naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnienie tych okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem art. 130a ust. 2a wyraźnie stanowi, że "Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia zobowiązany jest właściciel pojazdu." Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że ustawodawca uzależnił pokrycie kosztów, spełnieniem określonego warunku – jeżeli wydanie dyspozycji spowodowało powstanie kosztów, to, dopiero wtedy, do ich usunięcia zobowiązany jest właściciel pojazdu. Zdaniem Sądu, nie chodzi tutaj o koszt telefonicznej rozmowy, która może być w ramach abonamentu bezpłatna, lecz o koszty istotne, które rzeczywiście powstały, i dopiero te powstałe koszty - jeżeli powstały - umożliwiają nałożenie na właściciela pojazdu obowiązku ich pokrycia, stosownie do art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Podkreślić równocześnie należy, że uchwała, w niniejszej sprawie, Rady [...], będąca aktem prawa miejscowego, nie może być sprzeczna z przepisem prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest przepis ustawy – w niniejszej sprawie – Prawo o ruchu drogowym, stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja SKO nie zostały wyczerpująco uzasadnione i jako takie naruszają prawo. Decyzje te zostały wydane bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., i w konsekwencji – motywy rozstrzygnięcia w nich zaprezentowane nie zostały dostatecznie uzasadnione. 12. Organ, ponownie rozpatrując sprawę, będzie miał na uwadze powyższe, w szczególności przeprowadzi w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, mając na uwadze spełnienie warunku umożliwiającego nałożenie właściwych kosztów. 13. Mając powyższe na względzie, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.