VII SA/Wa 2739/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2012 roku nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...] odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], znak: [...], nakazującą E. K. dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 1,68 m x 6,84 m, w obrysie zewnętrznym, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i doprowadzenie do stanu poprzedniego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2406/11, oddalił skargę E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], znak: [...]. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, natomiast po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Brak jest zatem podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...],znak: [...]. Organ stwierdził, że argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., w zdecydowanej większości pokrywają się z zarzutami podniesionymi w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], znak: [...] . Postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], znak: [...], która jak wskazano wyżej była przedmiotem sądowej kontroli zakończonej opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2406/11, w którym oddalono skargę na tę decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł E.K.. Skarżący zarzucił naruszenie prawa, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zawarł informacje, które nie były rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a które w sposób jednoznaczny wskazują na wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nowa okoliczność dotyczyła braku zgodności decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie skarżącego, przed wydaniem decyzji zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podstawy zawieszenia istnieją do chwili obecnej. Zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej zgodności realizowanej budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Obecnie sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, i w ocenie skarżącego istnieje prawdopodobieństwo uchylenia postanowień Prezydenta [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 853/12, wskazując, że analogiczna sytuacja występuje w przypadku skarżącego. Skarżący zrealizował inwestycję w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 1984 r. oraz w oparciu o zapisy wówczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego przez Radę Narodową uchwałą nr [...]z dnia [...] lutego 1982 r., jak również dopuszczenie do użytkowania miało miejsce zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, więc przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zrealizowana przez skarżącego inwestycja mieści się w określonych granicach nieprzekraczalnej zabudowy, czym jednocześnie nie narusza zapisów planu miejscowego. Następnie skarżący wskazał, że poza naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wydana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja w sposób rażący narusza również przepisy prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48, art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jak również prawa procesowego, tzn. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4 i 107 k.p.a.. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dokonał zgłoszenia do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] zamiaru realizacji robót polegających na remoncie balkonu na pierwszym piętrze oraz wykonania ogrodu zimowego w przestrzeni między dolnym i górnym balkonem. Wobec faktu, że organ nie wezwał skarżącego w drodze postanowienia do uzupełnienia zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji, zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane; ani nie nałożył decyzją obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowie w trybie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, skarżący zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przystąpił do realizacji robót. W świetle powyższego, skarżący stwierdził, że nie można w przedmiotowej sprawie mówić o realizowaniu robót w warunkach samowoli budowlanej. Nawet gdyby przyjąć, że dokonane przez skarżącego zgłoszenie nie było prawidłowe, to zastosowanie powinny znaleźć art. 50- 51 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 tejże ustawy. Ponadto, skarżący wywodził, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji w żaden sposób nie odniósł się do tego, iż skarżący w dniu [...] września 2009 r., w sposób skuteczny dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania objętych przedmiotem postępowania, robót budowlanych. Organ w decyzji stwierdził, iż "powstała część budynku nie jest oddzielona od pokoju dziennego przez co nowopowstała powierzchnia stanowi powiększenie uprzednio istniejącego pomieszczenia. Powyższe uzasadnia prowadzenie postępowania w/w trybie" (w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane), nie odnosząc się w żaden sposób do argumentacji zawartej w piśmie skarżącego z dnia 15 lipca 2010 r. Skarżący, podkreśli, że w przedmiotowym piśmie wyjaśnił, dlaczego pomiędzy pokojem a ogrodem zimowym nie ma stosownego przeszklenia. Pominięcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższych faktów, w ocenie skarżącego, stawia pod znakiem zapytania prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, w szczególności w zakresie właściwego ustalenia stanu faktycznego, jak również przyjęcia prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyższe w końcowym rozrachunku podważa prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń, a tym samym prawidłowość wydania samej decyzji. Na koniec skarżący wskazał, że jego inwestycja jest ogrodem zimowym, zatem spełnia przesłanki wskazane w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jego realizacja nie wymagała więc uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgłoszenia właściwemu miejscowo organowi administracji architektoniczno - budowlanej - art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wskazał, że nawet przy abstrakcyjnym założeniu, że skarżący samowolnie zrealizował przedmiotową inwestycję, w sprawie miałby zastosowanie art. 49b ustawy Prawo budowlane, a nie jak mylnie wskazał organ, art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego w świetle przedstawionej przez niego argumentacji, odmowa stwierdzenia nieważności w/w decyzji stanowiła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 6 i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi, że wydano go z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Skarżący, co wynika z uzasadnienia skargi, mimo sądowej oceny decyzji rozbiórkowej, co zostało szczegółowo powyżej opisane jest zdania, że decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa i na tym oparł swój wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Organ zasadnie odmówił wszczęcia w tym przedmiocie postępowania. Jak stanowi przepis art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie mogło dojść do wszczęcia postępowania nieważnościowego po myśli wniosku skarżącego z "innych uzasadnionych przyczyn". Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności była kontrolowana przez Sąd administracyjny, który oddalił skargę, a tym samym stwierdził zgodność decyzji z obowiązującymi przepisami. Sąd rozstrzygając w niniejszej sprawie, jak w sentencji wyroku, miał na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09. W uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodnie z którym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania - art. 157 § 3 k.p.a. (czytaj aktualnie, wobec uchylenia tego przepisu postanowieniem na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie, co do istoty stosując art. 158 § 1 wzw. żart. 156 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszelkie wypowiedzi sądów administracyjnych dotyczące kwestii reżimu prawnego, właściwego dla załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym, powinny być analizowane w ścisłym związku z ich prawnym kontekstem. Pominięcie takich elementów, jak treść i charakter zarzutów podniesionych w skardze oddalonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, przedmiotowy zakres oceny dokonanej w tym wyroku, fakt sporządzenia na wniosek uprawnionego podmiotu jego uzasadnienia albo rodzaj wskazanej przez żądającego stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki kwalifikującej do uruchomienia tego trybu, może prowadzić do fałszywych wniosków tak co do skali, jak i istoty istniejących w orzecznictwie sądowym rozbieżności (błędu nieuzasadnionej generalizacji). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w ww. art. 153 pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że podziela pogląd, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Zdaniem Sądu w świetle opisanej wyżej uchwały podstawą dopuszczalności wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia kontrolowanego przez Sąd administracyjny, gdzie skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego wiąże się z koniecznością wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy wskazać na opisywany wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nie został opatrzony pisemnym uzasadnieniem. W tych warunkach trafnie organ nawiązał do zarzutów jakie zgłaszał wobec decyzji rozbiórkowej skarżący w tamtej skardze sądowej i tych jakie przedstawił we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wszystkie te zarzuty są tożsame, a Sąd kontrolując decyzje rozbiórkowa musiał bada z urzędu przesłanki powoływane przez skarżącego. Dodatkowo Sąd stwierdza, że po wyroku oddalającym skargę mogą zostać ujawnione takie okoliczności jak to, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji, decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wskazane okoliczności stanowią przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1,2,5,7,8 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270). Pozostałe przesłanki wznowienia postępowania z natury rzeczy mogą ujawnić się (pkt 1, 2 i 5) lub wręcz pojawić się (pkt 7 i 8) także dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego.