VII SA/Wa 2740/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska(spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia B. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]), którym nałożono na B. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny stanu technicznego muru (służącego jako ogrodzenie), wybudowanego między działkami ew. nr [...] i [...], a działką ew. nr [...] w obrębie [...] w M. przy ul. [...], zawierającej jednoznaczne stwierdzenie, czy istniejący stan techniczny oraz powstałe uszkodzenia w postaci rys pionowych oraz wychylenie muru, jak również zastosowane materiały budowlane oraz jakość wykonanych robót nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ wskazał, że 21 czerwca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo spółki R. Sp. J. z prośbą o bezzwłoczną kontrolę i wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie muru (służącego jako ogrodzenie) pobudowanego pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...], a działką nr ew. [...] w obr. [...] w M. przy ul. [...], ponieważ obiekt zagraża bezpieczeństwu życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowiska oraz jest w bardzo złym stanie technicznym i w każdej chwili grozi zawaleniem. Uprawniony pracownik Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 23 czerwca 2017r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których ustalił, że pomiędzy działkami ew. nr [...] i [...], a działką ew. nr [...] obręb [...] w M.przy ul. [...] znajduje się mur, przy którym trwają prace polegające na jego podwyższeniu. Następnie 3 lipca 2017 r. uprawnieni przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili ponowne czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że wykonano ogrodzenie murowane podwyższające istniejący pełny mur ceglany na wysokość 2,95 m od strony ul. [...] oraz od 3,30 m do 3,60 m od strony przeciwnej. Część istniejącego uprzednio muru wychylona na stronę północno-zachodnią o około 15 cm. Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] 24 sierpnia 2017 r. stawił się B. S. wraz z kierownikiem budowy J. S., który nadzorował nadbudowę muru na podstawie zgłoszenia do Starosty Powiatu [...] [...] maja 2017 r. znak: [...]. J. S. oświadczył, że roboty przy nadbudowie muru nie zostały zakończone natomiast w ramach realizacji dalszych działań przewidywane jest wykonanie stalowych wzmocnień zapewniających stabilność ogrodzenia. Jednocześnie J. S. oświadczył, że obecnie powstałe elementy są wstanie się utrzymać i nie zagrażają bezpieczeństwu, ponadto zostaną wykonane roboty wskazane wcześniej, żeby wydłużyć żywotność ogrodzenia. A dalsze roboty nie mają wpływu na jego dobry stan techniczny i trwałość konstrukcji. W dniu 28 sierpnia 2017 r. J. S. przekazał organowi powiatowemu drogą elektroniczną (e-mail) kopię uprawnień budowlanych nr [...] do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz zaświadczenie o przynależności do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (nr [...]). Pismem z 1 września 2017 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił do Urzędu Miasta [...] z prośbą o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomości będące przedmiotem niniejszej sprawy. Po analizie uzyskanego wypisu i wyrysu z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta "[...]" zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] w obrębie [...] znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem MU o funkcji wiodącej, tj. zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Następnie, 21 września 2017 r. uprawnieni przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili w ponowne czynności kontrolne w celu sprawdzenia zgodności ze zgłoszeniem do Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2017 r. znak: [...], nadbudowanej części przedmiotowego muru. W trakcie kontroli ustalono, że dobudowany mur jest zgodny ze zgłoszeniem, trwają roboty budowlane, zaś termin zakończenia robót według oświadczenia kierownika budowy przewidywalny jest na koniec 2017 r. a do wykonania pozostały stalowe wzmocnienia oraz czapka klinkierowa. Wysokość ogrodzenia wynosi od 2,95 m do 3,30 m i posiada odchylenie na długości ok. 18 m. Pismem z 6 października 2017 r. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek R.Sp. J. w sprawie muru służącego jako ogrodzenie, wybudowanego między działkami ew. nr [...] i [...], a działką ew. nr [...] w obrębie [...] w M. przy ul. [...]. Ponowne czynności kontrolne przeprowadzone zostały 15 listopada 2017 r. Ustalono, że wykonany mur ogrodzeniowy posiada wzmocnienia z ceownika 100 mm na całej wysokości w odstępach co 5 m. W toku prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęły wniosek M. B.-Ł., U. R. i F. R. oraz M. M. i J. H.. Po zapoznaniu się z treścią wniosków, PINB w [...] stwierdził, że opisany w nich stan faktyczna oraz żądania są tożsame zawartymi we wniosku R. Sp. J., który był podstawą do wszczęcia przedmiotowego postępowania. Pismem z 7 czerwca 2018 r. zawiadomił, że w/w wnioski zostaną rozpatrzone łącznie w jednym już wszczętym postępowaniu. W dniu 3 lipca 2018 r. przeprowadzono ponowne czynności kontrolne w sprawie przedmiotowego muru służącego jako ogrodzenie i stwierdzono, że na części nadbudowanej brak jest pęknięć. Słupki istniejącego ogrodzenia przedłużono słupkami z cegły pełnej. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę nie byli w stanie stwierdzić w jaki sposób zostało wykonane zbrojenie muru. Stwierdzono, że na murze występują rysy pionowe. Ponadto przedłużony został co czwarty słupek a dwa w środku nie zostały przedłużone. Materiał z którego wykonano nadbudowę to pustaki ceramiczne w układzie poziomym. Zmierzona wysokość muru na parkingu wynosi 360 cm, ponadto potwierdzono, że mur wychyla się w stronę działki nr [...]. Po analizie zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. nałożył na B.S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny stanu technicznego muru (służącego jako ogrodzenie), wybudowanego między działkami ew. nr [...] i [...], a działką ew. nr [...] w obrębie [...] w M. przy ul. [...], zawierającej jednoznaczne stwierdzenie, czy istniejący stan techniczny oraz powstałe uszkodzenia w postaci rys pionowych oraz wychylenie muru, jak również zastosowane materiały budowlane oraz jakość wykonanych robót nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Rozpoznając zażalenie złożone przez B. S. na postanowienie organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w sprawie dokonano prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś argumenty podnoszone w zażaleniach nie mogą mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mają prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych np. z prowadzeniem robót. Otrzymane informacje oraz dokumenty mają na celu umożliwienie przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. W przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych organ może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie (art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Krakowie z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 222/09 podstawą zastosowania art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.) jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Skoro zaś ustawodawca wskazał, iż organ "może" nałożyć obowiązek sporządzenia ocen i ekspertyz przez zobowiązanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego danego obiektu, to tym samym zobowiązał organ do szczegółowego wykazania, że w danej sprawie zaistniała sytuacja wskazująca na powstanie "uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego" i organ decyduje się na nałożenie tego obowiązku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ma charakter dowodowy. Zatem postępowanie, w którym jest ono podejmowane jest bądź częścią innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego ustawą Prawo budowlane, bądź ma doprowadzić do wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Z ustaleń dokonanych w trakcie wielokrotnie przeprowadzonych czynności kontrolnych wynika, że przedmiotowy mur jest znacznych gabarytów, jego wysokość maksymalnie wynosi 3,60 m, jest popękany, ponadto, część muru jest wychylona w stronę działki nr [...]. Wszystko to wskazuje na niezbędne wykonanie oceny technicznej wyjaśniającej stwierdzone nieprawidłowości, bowiem zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, co jest powodem spękań na murze oraz jego częściowego wychylenia. Nie jest możliwe w ramach zwykłych czynności kontrolnych ustalenie w jakim faktycznie stanie technicznym jest przedmiotowy mur i czy jego aktualny stan nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia. Bez wątpienia ustalenie powyższego wymaga użycia specjalistycznych przyrządów oraz przeprowadzenia specjalistycznych badań przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe. Organ stwierdził, że bez ww. oceny technicznej nie można w sposób nie budzący wątpliwości określić czy i w jaki sposób konieczne jest przeprowadzenie prac niezbędnych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Zapisy przedłożonej dokumentacji pozwolą na zajęcie stanowiska w sprawie przez organ nadzoru budowlanego. Organ podkreślił też, że w uzasadnieniu zażalenie wskazano jedynie, że żalący się nie zgadza się z argumentacja organu pierwszej instancji tym samym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał możliwości odnieść się do konkretnych zarzutów skarżącego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł B. S.. Podniósł, że w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej sprawy dopełnił wszystkich dokumentów i opracowań wymaganych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a realizacja ogrodzenia została już zaakceptowana przez organ nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie niniejszej było postanowienie organu drugiej instancji utrzymujące w mocy orzeczenie oparte na art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wykazano zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Wykazano spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Podzielić należy stanowisko organu, że stan techniczny muru (spękania, przechylenie przy potężnych gabarytach) stwarza potrzebę szczegółowego zbadania przyczyn i sposobu usunięcia zaistniałych wad. Te stanowią bowiem realne zagrożenie dla mienia, a nade wszystko dla zdrowia i życia ludzkiego. Konieczne jest dokonanie stosownych obliczeń statycznych, dysponowanie specjalistycznym sprzętem co z pewnością wymusza sięgnięcie przez organ nadzoru budowlanego po opracowanie niniejszej specjalistycznej oceny technicznej. Wykracza poza własne możliwości inspektorów nadzoru budowlanego. Powtórzmy - art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane upoważnia organ do nałożenia wskazanego obowiązku wówczas, gdy obiektywnie istnieją uzasadnione wątpliwości m.in. co do stanu technicznego obiektu. Takie rozumienie powołanego przepisu ma przede wszystkim chronić wymienione w nim podmioty przed zbyt pochopnym nakładaniem na nie obowiązku przedłożenia opinii, który nieuchronnie generuje koszty. Nie można jednak rozumieć tego przepisu tak, że to wyłącznie na organie spoczywa ciężar oceny, zbadania, udowodnienia stanu obiektu budowlanego. Przepis ten ma bowiem charakter dowodowy, tj. ma dostarczyć materiał, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym stanu technicznego obiektu i podjęcia ewentualnych kroków zaradczych. W nawiązaniu do stanowiska skarżącego wskazać należy, że mimo jego wyjaśnień o zakresie i prawidłowości prowadzonych robót, mimo wielokrotnych oględzin inspektorów powiatowego nadzoru budowlanego w czasie realizacji inwestycji i po jej zakończeniu, z nadal niewyjaśnionych przyczyn, stan muru nie odpowiada koniecznemu bezpieczeństwu obiektu budowlanego. Realizacja inwestycji w oparciu o zgłoszenie, przewidziane w ustawie Prawo budowlane, nie zamyka zaś organowi nadzoru budowlanego prawa do interwencji gdy obiekt spowodować może zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.