VII SA/Wa 2743/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi D. W. i R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i umorzenia postępowania skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i R. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - z późn. zm., dalej: Kpa) oraz art. 82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 - z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012r. Nr [...], uchylającego własną ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. działając na wniosek inwestorów D. i R. W. zatwierdził zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i szambem szczelnym na działce nr ew. [...] w obrębie [...], który uwzględniał istotne zmiany w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r., polegające na zwiększeniu wysokości kondygnacji parteru i podniesieniu ścianki kolankowej i w konsekwencji na zmianie wysokości budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2012 r. podczas przeprowadzonej kontroli budowy planowanej inwestycji stwierdził odstąpienie od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2010r. projektu budowlanego przez podniesienie ścianki kolankowej i zwiększenie wysokości budynku, co miało miejsce przed zatwierdzeniem projektu zamiennego. Pismem z dnia 19 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o weryfikację wydanej ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego wydanej dla D. i R. W.. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Starosta [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. Po zapoznaniu się z dziennikiem budowy, Starosta stwierdził, że w dniu 7 lipca 2011 r. wpis w dzienniku budowy dokumentuje podniesienie wysokość lokali o 25 cm na parterze a wpis z dnia 18 lipca 2011 r. dokumentuje podwyższenie wysokości ściany kolankowej o 25 cm. Zdaniem organu I instancji faktem jest, ze dokonano istotnych zmian będących przedmiotem projektu zamiennego już w lipcu 2011 r. tj. przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego. Wyszły zatem na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie znane organowi w dniu wydania decyzji Nr [...], a mianowicie wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego został przedłożony w sytuacji, gdy objęte nim zmiany zostały już zrealizowane. Jak stanowi art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane - nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, tj. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...], utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] wskazał w uzasadnieniu, że bezsporne jest wykonanie przez Inwestorów w lipcu 2011 r. robót budowlanych polegających na zmianie wysokości budynku mieszkalnego oraz podniesieniu ścianki kolankowej oraz, że roboty te wchodziły w zakres zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. Nr [...] Starosty [...] projektu budowlanego zamiennego. Fakt wykonania powyższych robót wynika jednoznacznie z wpisów dziennika budowy [...] nr [...] wydanego dnia [...].12.2010 r. na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. oraz protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10.01.2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że wymienione roboty budowlane wykonane przez Inwestorów w lipcu 2011 r. wchodzą w zakres projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym w punkcie [...] zatytułowanym - Opis do projektu budowlanego zamiennego - /str. 3/ stwierdzono, że: "Ulegają zmianie w stosunku do projektu budowlanego /pozwolenie nr [...]/ następujące elementy budynku: - wysokość budynku mieszkalnego, - podniesienie ścianki kolankowej (...)", który został zatwierdzony decyzją Nr [...] z dnia [...] .2012 r. Starosty [...]. Organ wskazał również, że stosownie do art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego: nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W niniejszej sprawie Inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na zmianie wysokości budynku mieszkalnego oraz podniesieniu ścianki kolankowej przed uzyskaniem decyzji o zatwierdzeniu projsktu budowlanego zamiennego, a następnie przedłożyli do zatwierdzenia projekt budowlany obejmujący również wskazane wykonane roboty budowlane i uzyskali decyzję Nr [...] z dnia [...].01.2012 r. Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, z uwagi na fakt, iż organ I instancji nic wiedział o okoliczności uprzedniego wykonania wymienionych robót budowlanych, która w sposób niewątpliwy jest istotna dla sprawy. W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. Starosty [...] zapadła z naruszeniem art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, co czyniło koniecznym jej uchylenie, co prawidłowo uczynił organ I instancji w zaskarżonej decyz i Nr [...] z dnia [...].05.2012 r. Zauważył również, że w orzecznictwie sądowo- administracyjnym prezentowana jest zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie zastała wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1, ulec umorzeniu. W wyroku z dnia 6.03.2008r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę spowodowana uprzednim rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestora, dotyczy zarówno sytuacji, gdy inwestor w ogóle nie dysponował pozwoleniem na budowę, jak i sytuacji, gdy wprawdzie uzyskał pozwolenie na budowę, jednakże przystąpił do robót budowlanych objętych tym pozwoleniem przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności". W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ I instancji bezspornie wykazał w decyzji Nr [...] z dnia [...].05.2012 r. podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. tj. okoliczność, że Inwestorzy wykonali roboty budowlane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W rezultacie powyższych ustaleń, stwierdził, że wystąpiła podana w decyzji Nr [...] z dnia [...].05.2012 r. podstawa wznowieniową, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie organ odwoławczy konwalidowal podstawę prawną decyzji Nr [...] z dnia [...].05.2012 r. Starosty [...], gdyż w ocenie organu II instancji winna być wydana na podstawie: art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. i art. 105 § 1 Kpa. Decyzję Wojewody zaskarżyli D. i R. W., podnosząc, że Wojewoda podjął decyzję na podstawie wyrwanych z kontekstu fazach procesu budowlanego i nie zbadał jakie były przyczyny działań budowlanych inwestora. Zdaniem Skarżących Wojewoda nie odniósł się i nie rozważył argumentów Skarżących zawartych w odwołaniu. Zdaniem Skarżących nic określono charakteru inwestycji, nie oceniono okoliczności i powodów zmian dokonanych za akceptacją projektanta i po konsultacji z kierownikiem budowy. Strona skarżąca podniosła również, że nie dokonano właściwej oceny zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , który kontrolował przebieg realizacj iuczynił to z naruszeniem podstawowych obowiązków przewidzainych w kodeksie postępowania administracyjnego, art. 8, 9 i 10. Wskazali również, że Oceny czy dane odstępstwo jest istotne, czy nieistotne, dokonuje projektant. Ponadto, zdaniem Skarżących, jeśli w wyniku realizowanego odstępstwa od projektu budowlanego nie następuje spowodowanie realnego lub przyszłego zagrożenia dla dóbr konstytucyjnie chronionych - odstępstwo ma charakter nieistotny. Zdaniem Skarżących wszystko co jest realizowane w zgodzie z zakresem obowiązujących warunków technicznych n e powoduje lub nic powinno powodować zagrożeń w stopniu istotnym. Skarżacy wskazali też, że zmiany zostały dokonane zgodnie z przepisami Prawa Budowlanego, po akceptacji przez Projektanta i Kierownika Budowy (art. 36a pkt 6 Prawa budowlanego), z warunkami technicznymi, nie naruszają przepisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zachowane zostały wymagane co do wysokości budynku (nie przekroczono dopuszczalnej na tym terenie wysokości 12,5 metra dla budynków jednorodzinnych, wysokość budynku po zmianach z 8,73m do 9,06m% nie przesunięto budynku na działce - zostały zachowane wymagane prawem odległości od działek sąsiednich (minimum 4 metry) a budynek stoi 5 metrów od granicy z każdej strony działki, a więc budowa nic narusza interesów osób trzecich. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Skargi nie można było uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną a także określonymi postanowieniami, jeżeli postępowanie w których one zapadły, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub art. 145 a § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, dlatego przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Na wstępie stwierdzić należy, że organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia2012r. w oparciu o przepis 145 § 1 pkt 5 k.p.a. biorąc pod uwagę fakty, które w sprawie są jednoznacznie ustalone i nie są bezsporne. Nie ulega wątpliwości, ze inwestorzy D. i R. W. złożyli w dniu [...].12.2011 r. wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego, który uwzględniał zmiany w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją Nr [...], polegające na zwiększeniu wysokości kondygnacji parteru i podniesieniu ścianki kolankowej i w konsekwencji na zmianie wysokości budynku. Nie ulega również wątpliwości, że zmiany te zostały dokonane przed złożeniem w/w wniosku. Fakt wykonania powyższych robót wynika jednoznacznie z wpisów dziennika budowy [...] nr [...] wydanego dnia [...].12.2010 r. na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. oraz protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10.01.2012 r. Biorąc pod uwagę, że Starosta [...] zatwierdzając projekt zamienny nie wiedział, że projektowane zmiany już zostały zrealizowane, a o tych zmianach dowiedział się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a następnie od samych inwestorów to uznać należy, że zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że muszą łącznie wystąpić następujące przesłanki: istotne dla sprawy nowe okoliczności albo nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej ale musiały istnieć wcześniej, to jest w dacie wydania decyzji ostatecznej lecz dla organu są one nowe wyłącznie dlatego, że nie były mu wcześniej znane z przyczyn niezależnych od organu. Konsekwencją wznowienia postępowania było ponowne rozpoznanie sprawy od początku w oparciu o zebrany materiał dowodowy w tym rozpoznanie wniosku inwestorów D. i R. W. o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego z dnia [...] grudnia 2011r. Biorąc pod uwagę, że inwestor dokonał omawianych zmian jeszcze przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego to obowiązkiem organu było umorzenie postępowania administracyjnego niezależnie od oceny istoty tych zmian Podkreślenia wymaga to , że wymienione roboty budowlane wykonane przez Inwestorów w lipcu 2011 r. wchodziły w zakres projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, W konsekwencji powyższego, należy stwierdzić, że decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. Starosty [...] zapadła z naruszeniem art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, co czyniło koniecznym jej uchylenie, stosownie bowiem do art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego: nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte (nawet jeśli nie zastała wykonana całość tych robót), brak jest podstaw do wydawania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i winno w tym zakresie, z mocy art. 105 § 1 Kpa ulec umorzeniu. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił w niniejszej sprawie decyzję organu pierwszej instancji, a organ pierwszej instancji bezspornie wykazał w decyzji Nr [...] z dnia [...].05.2012 r. podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. tj. okoliczność, że Inwestorzy wykonali roboty budowlane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) a do podstawowych obowiązków projektanta należy wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań, a stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy projektant dołącza do projektu oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Potrzeba zmiany rozwiązań projektowych może się jednak ujawnić już po zatwierdzeniu projektu budowlanego, np. w toku wykonywania robót budowlanych dlatego ustawodawca wprowadził do Prawa budowlanego przepis art. 36a który niejako łagodzi rygoryzm art. 28 . Czyni to na dwa sposoby. Po pierwsze, wprowadza możliwość odstąpienia od projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, o ile odstępstwa te nie są istotne. Po drugie natomiast, wprowadza procedurę zmiany pozwolenia na budowę w odniesieniu do odstępstw istotnych, oszczędzając tym samym inwestorowi niedogodności związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i upraszczając postępowanie w tym zakresie. Istotnym kryterium, warunkującym dopuszczalność stosowania regulacji art. 36a, jest fakt prowadzenia procesu budowlanego. Jego zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie powyższego przepisu, a ewentualna zmiana (rozbudowa, przebudowa itd.) wybudowanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowego pozwolenia na budowę. Jeżeli natomiast budowa nie została zakończona, to wszelkie zmiany dokonują się poprzez zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w omawianym trybie. Oczywiste jest, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1, może dotyczyć wyłącznie zamierzonych, a nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia ( komentarz Becka do Prawa budowlanego 5 wydanie strona 464 ). To, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostałoby uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu komentowanego przepisu, zależy od okoliczności danej sprawy tak jak przykładowo w skardze wskazano na wyrok WSA w Warszawie z 10.3.2004 r. (IV SA 3274/02, CBOSA). WSA w Warszawie stwierdził, że podwyższenie ściany szczytowej budynku o 60 cm nie było istotnym odstępstwem w rozumieniu art. 36a PrBud, gdyż w wyniku podwyższenia tego budynku nie nastąpiło zmniejszenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i nie naruszono interesów osób trzecich. Oczywiście w innej sprawie, dotyczącej np. innego obiektu, tego rodzaju podwyższenie ściany mogłoby być uznane za istotne odstępstwo, wymagające zmiany pozwolenia na budowę. Jednakże w ocenie Sądu najistotniejszą przesłanka uchylenia decyzji i umorzenia postępowania wywołanego wnioskiem inwestorów o zatwierdzenie projektu zamiennego był fakt, że wniosek dotyczył nie zamierzonych robót budowlanych, a już dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji umorzenie postępowania wszczętego na wniosek inwestorów było uzasadnione a kontrolowane decyzje: Wojewody oraz Starosty nie zapadły z naruszeniem przepisów prawa postępowania administracyjnego na tyle istotnym , iż miałoby to wpływ na rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku