VII SA/Wa 2745/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności upomnienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w W. na rzecz skarżącego R.J. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpoznaniu wniosku R. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2012 r. ([...]), którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności upomnienia udzielonego R. J. pismem z dnia [...] marca 2009 r. Wnioskodawca wskazywał, że udzielono mu upomnienia bez zachowania trybu postępowania administracyjnego i zwrócił uwagę na odmienny tryb zastosowany w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2007 r. ([...]) również udzielającą wnioskodawcy upomnienia. Organ wyjaśnił, że decydujący wpływ na rozstrzygnięcie równoległego postępowania z wniosku skarżącego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 2007 r. miała zmiana formy udzielania upomnień, która nastąpiła w związku opiniami prawnymi dotyczącymi tej kwestii. Z tej przyczyny decyzją z dnia [...] września 2012 r. wobec wydania decyzji w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego takiej podstawy nie dawał, organ stwierdził nieważność decyzji z [...] października 2007 r. Następnie podniósł, że tryb udzielania kar dyscyplinarnych rzeczoznawcom ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych reguluje § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 i z 2009 r. Nr 119, poz. 998). Zaznaczył, że przepis ten przewiduje wprost wydanie decyzji w przypadku odwołania rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z pełnionej funkcji i dotyczy również udzielania upomnienia lub skierowania rzeczoznawcy na powtórny egzamin. W obu ostatnich przypadkach przepis nie precyzuje formy ich udzielania. Zdaniem organu, udzielenie upomnienia następuje zatem w formie niewładczego pisma, od którego nie przysługują środki odwoławcze. Jest ono bowiem jedynie elementem sprawowania nadzoru Komendanta Głównego PSP nad działalnością rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, wskazującym błędy i zwracającym uwagę na konieczność przestrzegania formalnych i merytorycznych zasad sprawowania tej funkcji. Natomiast w przypadkach kierowania rzeczoznawców na ponowny egzamin, skutkujących zawieszeniem w sprawowaniu funkcji rzeczoznawcy, wydaje się decyzję. Wynika to także z faktu, że strona nie może być pozbawiona prawa do zaskarżenia takiej decyzji, a zgodnie z kpa stronie przysługuje odwołanie i skarga do sądu. Skargę złożył R. J. wnosząc o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach oraz nakazanie ponownego rozpatrzenia sprawy, ponadto o zobligowanie organu do włączenia dowodów z opinii prawnych powołanych w postanowieniu, sugerujących, że upomnień udziela się w formie niewładczego pisma, a których brak w aktach uniemożliwił ustalenie w jakim stanie faktycznym i okresie oraz przez jakie autorytety zostały wydane, a także powołanie orzeczeń sądów administracyjnych aprobujących przyjęty przez organ tryb postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 § 1, 80 kpa i art. 107 § 3 kpa - poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, bowiem organ w ogóle nie uwzględnił dowodów powołanych we wniosku. Jako rażące naruszenie prawa skarżący ocenił nierozpatrzenie istoty wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie indywidualnego aktu prawnego wydanego w formie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ nie zachował zasady dwuinstancyjności, bowiem nie rozpoznał sprawy w myśl przepisów odnoszących się odpowiednio do odwołań od decyzji. Zaniechał ponownego zbadania sprawy, rozpatrzenia zarzutów wniosku o wszczęcie postępowania, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego, organ celowo nie rozpoznał istotnego, mającego kardynalne znaczenie zarzutu o niezastosowaniu art. 1 kpa. Według skarżącego, upomnienie jest decyzją administracyjną, bowiem posiada wszystkie elementy decyzji. Organ zlekceważył przepisy k.p.a. oraz stanowisko Sądu, zgodnie z którym postępowanie prowadzone w trybie § 14 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Dodał, że w decyzji udzielającej upomnienia organ nie przytoczył żadnego uchybienia rzeczoznawcy wynikającego z zakresu bądź zasad uzgadniania projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2012 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności upomnienia udzielonego skarżącemu pismem z dnia [...] marca 2009 r. przyjmując, że pismo to - zgodnie z treścią § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 i z 2009 r. Nr 119, poz. 998), dalej zw. rozporządzeniem - nie stanowi decyzji. Zdaniem Sądu - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - wykładnia § 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia zastosowana przez organ nie zasługuje na aprobatę. Przypomnieć trzeba, że powołana wyżej regulacja daje Komendantowi Głównemu PSP możliwość udzielenia rzeczoznawcy upomnienia lub skierowania go na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5 tego rozporządzenia. Należało zatem rozważyć, czy powołany przepis, w świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych,Trybunału Konstytucyjnego i piśmiennictwie, dający Komendantowi Głównemu PSP uprawnienie do udzielenia upomnienia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że formę zakończenia postępowania administracyjnego określa art. 104 § 1 kpa, zgodnie z którym - co do zasady - organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W § 2 tego przepisu wskazuje się, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przytoczony przepis nawiązuje zatem jednocześnie do pojęcia sprawy administracyjnej. Sprawa ma charakter administracyjny, gdy do jej załatwienia uprawniony jest organ administracji publicznej. Kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji znajduje zaś podstawę w prawie materialnym, do którego odsyła art. 1 pkt 1 k.p.a. Oprócz podstawy kompetencyjnej, warunkiem koniecznym do przyjęcia, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną jest to, aby stosunek prawny między organem a jednostką był regulowany przepisami materialnego prawa administracyjnego. Innymi słowy, jeśli możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, to jest organu i konkretnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie temu organowi, nie jest przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego, to nie jest ona sprawą administracyjną (Czesław Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", LEX, Warszawa 2007, s. 37-38; Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego",Acta Uniwersitatis Wratislawiensis Nr 1022 Prawo CLXVIII, Wrocław 1990 r., s. 334). Dokonując wykładni § 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia należy mieć również na względzie, że w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pojęcie decyzji administracyjnej w ujęciu materialnym, którą określa się jako kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie,wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, danej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (vide: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., II OSK 1006/10, LEX nr 1083480, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., 7. Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 471). A zatem, jeśli z w przepisie prawa nie określono w sposób wyraźny formy, w jakiej zapada rozstrzygnięcie, to do uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest ustalenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby, w skonkretyzowanej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny. Dokonując wykładni takiego przepisu dążyć zatem należy do takiego jego tłumaczenia, które tworzyłoby spójny z prakseologicznego punktu widzenia system. Za takim rozwiązaniem przemawia również interes strony i jej zagwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu. Jednostka ma bowiem prawo, aby jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie będzie zatem zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem administracyjnym ogólnym (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 699/06, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na kwestie prawa do sądu zwracał uwagę w licznych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny podkreślając, że jest ono jednym z fundamentalnych założeń demokratycznego państwa prawnego, wynika więc z ustrojowej aksjologii Rzeczypospolitej Polskiej. Płynie z tego wniosek, że brak wypowiedzi ustawodawcy w tym względzie nie może być rozumiany jako wyłączenie drogi sądowej.Milczenie ustawy nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (orzeczenie TK z dnia 25 lutego 1992 r., sygn. akt K 3/91, OTK w 1992 r" cz. I, s. 34). Trybunał Konstytucyjny prezentował stanowisko, że każda forma ukarania w postępowaniu dyscyplinarnym powinna być poddana kontroli sądowej(por. wyrok TK z dnia 4 marca 2008r., sygn. akt SK 3/07; z dnia 29 czerwca 201 Or. sygn. akt P 28/09). Konkludując, brak jednoznacznego określenia w przepisie prawa formy wydawanego rozstrzygnięcia (przy spełnieniu opisanych wyżej przesłanek) nie może prowadzić do pozbawienia strony kontroli w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Jak już wspomniano na wstępie materialnorawną podstawę działania organu stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2002r., Nr 147 poz. 1229 oraz z 2003r. Nr 52, poz. 452). Kompetencje organu uregulowano w § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym nadzór nad działalnością rzeczoznawców sprawuje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przy pomocy komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej. Stosownie zaś do ust. 7a oraz 8 § 13 cyt. rozporządzenia Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej i komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, w ramach sprawowanego nadzoru, mogą żądać od rzeczoznawcy wyjaśnień w zakresie, o którym mowa w ust. 2, których rzeczoznawca udziela w terminie 14 dni od dnia otrzymania żądania. Komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej powiadamia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy, w zakresie określonym w ust. 2 i 4 (ust. 8). W kolejnych ustępach § 14 wskazuje się, że skierowanie na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1, lub nieuzyskanie pozytywnego wyniku w jednym z terminów sprawdzianu, o których mowa w § 13 ust. 6, jest równoznaczne z zawieszeniem prawa do sprawowania funkcji rzeczoznawcy (ust. 2). Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej może również odwołać rzeczoznawcę z pełnionej funkcji i unieważnić jego akt powołania w drodze decyzji administracyjnej w dwóch przypadkach: 1) stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, które miały istotny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych, a zwłaszcza związane były z unieważnieniem uzgodnienia projektu budowlanego, o którym mowa w § 15 ust. 2, albo 2) na wniosek rzeczoznawcy. Z zestawienia powołanych regulacji wynika zatem, że postępowanie prowadzone w trybie § 14 tegoż rozporządzenia jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, przeprowadzanym przez organ administracji publicznej po dokonaniu czynności wyjaśniających, wymienionych w § 13 ust. 7a i 8 cyt. rozporządzenia. Postępowanie to, w ocenie sądu, ma charakter postępowania dyscyplinarnego, bowiem w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności sprawowanych przez rzeczoznawcę organ stosuje środki prawne dyscyplinujące (upomnienie, skierowanie na powtórny egzamin, odwołanie z pełnionej funkcji, unieważnienie aktu powołania). W takich przypadkach organ kształtuje jednostronnie prawa lub obowiązki jednostki, w ramach przyznanego mu władztwa administracyjnego. Udzielenie upomnienia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w każdym przypadku związane jest niewątpliwie z negatywną oceną jego działalności, a przede wszystkim przygotowania zawodowego do sprawowania pełnionej funkcji, czego skutkiem - zazwyczaj po udzieleniu więcej niż jednego upomnienia - może być skierowanie na ponowny egzamin, a w razie podjęcia czynności mających istotny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych nawet odwołanie rzeczoznawcy z pełnionej funkcji i unieważnienie aktu powołania. Tak znaczna ingerencja organu, negatywnie wpływająca na prawa i obowiązki rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych,od której strona nie ma możliwości złożenia środków odwoławczych pozostawałaby w sprzeczności z art. 78 Konstytucji RP ustanawiającymi zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Z podanych przyczyn nie można było zgodzić się z argumentacją organu przedstawioną na rozprawie, że upomnienie ma jedynie charakter informacyjny i nie rodzi żadnych konsekwencji prawnych dla rzeczoznawcy. Stanowisku temu przeczy również praktyka samego organu,który w innej sprawie skarżącego, zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1886/10 w przedmiocie skierowania na powtórny egzamin podał "że zastosowanie łagodniejszej formy sankcji określonej w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia (...) tj. udzielenie upomnienia, byłoby nieadekwatne do skali popełnionych nieprawidłowości oraz nie pozwoliłoby na rozwianie wątpliwości dotyczących przygotowania zawodowego Rzeczoznawcy do sprawowania swojej funkcji. Decydując się na takie rozstrzygnięcie wzięto pod uwagę to, że rzeczoznawca w okresie ostatnich niespełna trzech lat był już dwukrotnie (...) upominany w związku z popełnianymi nieprawidłowościami Upomnienia, kierowane były w związku że stwierdzonymi nieprawidłowościami dotyczącymi między innymi uzgodnienia projektu budowlanego, w którym przyjęto niewłaściwą kwalifikację wysokości budynku do grupy wysokości; który nie zawierał jednoznacznie określonych przez projektanta warunków ochrony przeciwpożarowej". Nadto, co należy mieć również na względzie, z samej redakcji § 14 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż instytucja upomnienia oraz instytucja skierowania na powtórny egzamin zostały zamieszczone w jednym przepisie. Skoro w przepisie nie dokonano rozróżnienia trybów postępowania, to nie ma również powodów, aby upomnienia udzielano w formie niewładczego pisma, jak utrzymywał organ, a skierowanie na powtórny egzamin w formie decyzji administracyjnej, na co wskazuje praktyka organu. Każdy z wymienionych w ww. przepisie sposobów dyscyplinowania rzeczoznawcy stanowi element nadzoru Komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Podkreślenia wymaga również to, że upomnienie z dnia [...] marca 2009 r. zawiera wszystkie konieczne elementy decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, to jest: oznaczenie organu administracyjnego wydającego akt, adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok SN z dnia 5 stycznia 2011 r" III SK 34/10, LEX nr 852567). Z podanych wyżej przyczyn, zdaniem Sądu, należało dokonać takiej wykładni § 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP, a więc umożliwiającej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych kwestionowanie w postępowaniu administracyjnym, a na dalszym etapie również w postępowaniu sądowym, zarzutów organu nadzoru w zakresie uzgadniania projektów budowlanych pod względem przeciwpożarowym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu, to jest wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2009 r. wydanej w przedmiocie dzielenia upomnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. • • O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. - w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. 2013. 490)