VII SA/Wa 2746/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...]października 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...]czerwca 2013r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...]z dnia [...]października 1981 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę wodociągu w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu GINB podał, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...]umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...]z dnia [...]października 1981 r., znak: [...], ze względu na brak istnienia jakichkolwiek dokumentów dotyczących w/w inwestycji, w tym egzemplarza kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ ocenił, że Wojewoda [...]podjął wszelkie możliwe czynności mające na celu odtworzenie akt dotyczących w/w pozwolenia na budowę z dnia [...]października 1981 r., znak: [...], które jednak nie dały rezultatu. Wystąpił bowiem m.in. do: Starostwa Powiatowego w [...] (pismo z dnia [...]października 2008 r., znak: [...]); Archiwum Państwowego w [...] (pismo z dnia [...]października 2008r., [...]); Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] (pismo z dnia [...]marca 2009r. znak: [...]) oraz do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru budowlanego w [...] (pismo z dnia [...] maja 2013r., znak: [...]). Ponadto organ wojewódzki wystąpił do wskazanych przez J. P. osób - użytkowników wodociągu w [...]z zapytaniem, czy posiadają wiedzę na temat Spoi spornego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi J. C. (pismo z dnia [...] marca 2013r.) i S. G. (pismo z dnia [...]kwietnia 2013r. protokół z przesłuchania świadka [...]sierpnia 2012r), oświadczyli, że nie posiadają wiedzy o spornym rozstrzygnięciu. S. G. nie był uczestnikiem postępowania i nie wie kto posiada dokumenty przedmiotowej sprawy. Według informacji posiadanej przez S. G. przewodniczący Społecznego Komitetu Budowy Wodociągu w [...]Pan B. O. zmarł w 2002r. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że sprawa posiadająca znak: [...], została odnotowana w ręcznie prowadzonym rejestrze spraw z datą rozpoczęcia sprawy [...]października 1981 r. i zakończenia [...]października 1981 r. Urząd Miasta [...]poinformował, że w okresie wydania spornej decyzji nie były prowadzone rejestry wydanych pozwoleń na budowę. Ponadto organowi nie jest znany fakt wycofania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (pismo Urzędu Miasta [...]z dnia [...]sierpnia 2013r" znak: [...]). W związku z powyższym w ocenie GINB nie budzi wątpliwości, że organ prowadził sprawę pod znakiem: [...], której przedmiotem było zatwierdzenie planu realizacyjnego i udzielenie pozwolenia na budowę wodociągu w [...], co wynika z kopi fragmentu rejestru - poz. nr [...], załączonej do ww. pisma Urzędu Miasta [...]z dnia [...]sierpnia 2013r., znak: [...]. Zdaniem GINB adnotacja w rejestrze nie potwierdza jednak, że sprawa prowadzona pod znakiem: [...], została zakończona wydaniem decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...]z dnia [...]października 1981 r., znak: [...].Ponadto w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy prywatnego, który potwierdzałby, że decyzja z dnia [...]października 1981r., znak: [...], została wydana i że funkcjonowała w obrocie prawnym. W związku z powyższym w ocenie GINB, postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe z uwagi na brak dowodów, że decyzja została wydana. W takiej sytuacji brak jest przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...]z dnia [...]października 1981 r., znak: [...]. Powyższa decyzja GINB z [...]października 2013 r., znak: [...] została zaskarżona przez J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa , 9 kpa, 10 kpa, 24 kpa, 77 kpa oraz 97 kpa i wskazał, że jej treść stanowi poświadczenie nieprawdy. W szczególności podważył twierdzenia organu, iż podjęte zostały wszelkie niezbędne kroki w celu uzyskania pełnej dokumentacji. Wskazał, że – wbrew twierdzeniom – organ nie przesłuchał wskazanych przez stronę świadków, a w szczególności pominął H. M., która (według jej oświadczenia) posiada sporną decyzję z dnia [...]października 1981r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy nie wystąpią przesłanki bezprzedmiotowości wspomnianego postępowania, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. W rozpatrywanej sprawie sam brak akt pozwolenia na budowę wodociągu nie musi świadczyć o bezprzedmiotowości postępowania, w sytuacji gdy istnieje obiekt budowlany będący przedmiotem decyzji, na którą powołuje się skarżący, a jej wydanie i pozostawanie w obrocie prawnym jest prawdopodobne. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego dotyczącego wydania decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...]z dnia [...]października 1981 r., znak: [...], której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji przedwcześnie uznały, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wydanie ww. decyzji jest wysoce prawdopodobne. Jak ustalono w toku postępowania sprawa posiadająca znak:: [...] została odnotowana w ręcznie prowadzonym rejestrze spraw z datą rozpoczęcia sprawy [...]października 1981 r. i zakończenia [...]października 1981 r. Decyzja, na którą powołuje się J. P. została wydana w dniu [...]października 1981 r., co byłoby spójne z informacją zawartą w ww. rejestrze. Nie ulega także wątpliwości, że wodociąg w [...]został zrealizowany i wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. W tej sytuacji małe jest prawdopodobieństwo, że wodociąg ten został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Wręcz przeciwnie, fakt prowadzenia odpowiedniego postępowania w celu wydania decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji został jednoznacznie potwierdzony. Wysiłki J. P. zmierzające do odnalezienia egzemplarza decyzji również świadczą o jego przekonaniu o istnieniu takiej decyzji i nie mogą być ignorowane przez organy w toku postępowania dowodowego. Z kolei w piśmie z dnia [...]sierpnia 2013r. znak: [...] Urząd Miasta [...]poinformował, że nie jest znany fakt wycofania rozstrzygnięcia z dnia [...]października 1981 r., znak: [...] z obrotu prawnego. W ocenie Sądu z twierdzenia takiego nie można wysnuć wniosku, iż taka decyzja nie została w ogóle wydana. Logiczne rozumowanie skłania do przyjęcia zupełnie innej tezy, a mianowicie o wydaniu decyzji i jej obowiązywaniu w obrocie prawnym. Faktu tego nie zmienia wcale brak akt postępowania i egzemplarza decyzji, albowiem w okresie jej wydania nie prowadzono rejestru pozwoleń na budowę zaś same akta postępowania administracyjnego prawdopodobnie uległy zniszczeniu. Zniszczenie akt potwierdza zresztą pismo Burmistrza Miasta [...]z dnia [...]sierpnia 2013 r., w którym jednoznacznie wskazano, że dokumentacja o symbolu [...]- zatwierdzenia projektów budowlanych z lat 1967-83 została na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Nauki, Szkolnictwa Wyższego i Techniki z dnia 25 lipca 1984 r. w sprawie zasad klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 41, poz. 216) wybrakowana i przesłana na makulaturę lub zniszczenie na podstawie zezwolenia jednorazowego z dnia [...]sierpnia 1994 r. nr [...], znak: [...]wydanego przez Państwowe Archiwum w [...]Oddział w [...]. Brak fizyczny akt administracyjnych i decyzji nie stanowi jednak o jej nieistnieniu w sensie prawnym. Taki brak podlega bowiem uzupełnieniu poprzez instytucję odtworzenia akt administracyjnych przy posiłkowym wykorzystaniu przepisów ppsa lub kpc. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 223/10 ustawodawca przewidział możliwość odtworzenia akt administracyjnych czy tylko decyzji administracyjnej dając możliwość ich rekonstrukcji w toku postępowania wyjaśniającego toczącego się w sprawie administracyjnej. Wprawdzie przepisy pozwalające na rekonstrukcję akt sprawy administracyjnej nie zostały formalnie wydzielone w systematyce kodeksu postępowania administracyjnego, jednak wynikają one z określonych norm procesowych. Podstawowe znaczenie odgrywają w tym zakresie regulacje: zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. zasady legalności, prawdy obiektywnej, udzielania informacji, zapewnienia stronie prawa do udziału w postępowaniu, szybkości i prostoty postępowania, pisemności), zasad i środków dowodowych (z fundamentalną dla działań rekonstrukcyjnych zasadą oficjalności postępowania wyjaśniającego), niektórych postaci czynności techniczno-procesowych (zwłaszcza wezwań), zasad stosowania środków przymusu zabezpieczających prawidłowy przebieg postępowania wyjaśniającego (art. 88-88a k.p.a.). Ich łączne ujęcie pozwala na pełne przeprowadzenie czynności odtworzenia akt sprawy. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 921/05 (opubl. LEX nr 275485), w którym wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), to nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji natomiast, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy natomiast o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że Wojewoda [...]podjął szereg czynności zmierzających do uzyskania odpowiedniej dokumentacji, a w szczególności egzemplarza decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...]z dnia [...]października 1981 r., znak: [...], jednakże nie można twierdzić, że wyczerpał wszystkie przewidziane prawem możliwości w tym zakresie. Po pierwsze zgodzić się należy ze skarżącym, że organ zaniechał przesłuchania świadka wskazanego przez skarżącego (wg. oświadczenia skarżącego prawdopodobnie "H. M." zamieszkałej przy ul [...]w [...]). Zdaniem skarżącego wskazana osoba nie tylko posiada wiedzę o postępowaniu zakończonym decyzją Urzędu Miasta i Gminy [...]z dnia [...]października 1981 r., znak: [...], ale także dysponuje jej egzemplarzem. Nie można także pomijać faktu, że sam skarżący nie został przesłuchany przez organy prowadzące postępowanie w charakterze świadka. Po drugie organy obu instancji całkowicie zignorowały problem odtworzenia akt administracyjnych przez Urząd Miasta [...]. To odtworzenie akt zostało zlecone Urzędowi Miasta [...]przez [...]Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Następnie postanowieniem z dnia [...]maja 2011 r. Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał według właściwości ww. pismo Urzędowi Gminy [...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, że "obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie toczy się postępowanie z wniosku Wójta Gminy [...]o spór kompetencyjny w odtworzeniu decyzji" co – zdaniem skarżącego - powoduje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...]z dnia [...]października 1981 r., znak: [...]. GINB nie tylko nie rozważył możliwość odtworzenia akt przez Urząd Miasta [...], ale całkowicie zignorował ww. argument wskazany w odwołaniu, w ogóle się do niego nie ustosunkowując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem nie można wykluczyć, że ww. postępowanie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Krakowie obecnie się toczy, a od rozstrzygnięcia Sądu i dalszych czynności podejmowanych przez Urząd Miasta [...]zależy również wynik postępowania zmierzającego do odtworzenia akt i uzyskania egzemplarza decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...]z dnia [...]października 1981 r., znak: [...]. Obowiązkiem GINB było zatem ustalenie tej kwestii, czego organ nie dokonał. Reasumując umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...]z dnia [...]października 1981 r., znak: [...] należy uznać za przedwczesne. Obowiązkiem Wojewody [...]będzie uzyskanie odpowiednich informacji od J. P. w sprawie wskazanego przez niego świadka (wg. własnoręcznie pisanych wniosków dowodowych prawdopodobnie: "H. M.", jednakże dokładne personalia należy uzyskać od strony) oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego ewentualnie prowadzonego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Zasadne wydaje się również powtórne zwrócenie się do Urzędu Miasta [...] (lub innego podmiotu w zależności od rozstrzygnięcia sporu co do właściwości organu) w celu uzyskania ewentualnej pomocy w odtworzeniu kat. Dopiero bezskuteczne wyczerpanie powyższych możliwości powinno skutkować umorzeniem postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.