VII SA/Wa 275/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala 1 Sygn. akt VII SA/Wa 275/14 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2013 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia B. M. i W. M. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – dalej [...]WINB, z dnia [...]września 2013 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji [...]WINB z dnia [...]grudnia 2011 r., nr [...], znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że [...]WINB decyzją z dnia [...]grudnia 2011 r., Nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]– dalej PINB w [...], z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...], znak: PINB [...], nakazującą B. M. i W. M. rozbiórkę samowolnie wykonanych nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i samowolnie wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego zlokalizowanego przy ul. [...]w [...]. Pismem z dnia [...]lipca 2013 r. (uzupełnionym pismem z dnia [...]sierpnia 2013r.) B. M. i W. M. wystąpili o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...]grudnia 2011 r. We wniosku o wznowienie postępowania wnieśli również o wstrzymanie wykonania decyzji [...]WINB nr [...]z dnia [...]grudnia 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w [...]nr [...]z dnia [...]sierpnia 2011 r. [...]WINB postanowieniem z dnia [...]września 2013 r. nr [...], znak: [...], wznowił (na wniosek B. . i W. M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa) postępowanie zakończone ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...]września 2013 r., nr [...], znak: [...][...]WINB odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...]. B. M. i W. M. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie, po którego rozpoznaniu wydane zostało opisane na wstępie postanowienie GINB. W jego uzasadnieniu GINB odwołał się do treści art. 152 § 1 kpa i wskazał, że organ jest zobligowany do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji jedynie w sytuacji, gdy na podstawie analizy materiału sprawy oceni stopień prawdopodobieństwa wskazujący na uchylenie decyzji i dojdzie do wstępnego przekonania, że jest ono prawdopodobne. Ponadto użyte w powyższym przepisie określenie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie oznacza pewności, ani nie nakłada na organ wstrzymujący obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, niemniej jednak określenie "prawdopodobieństwo" nie uprawnia do dowolności w zakresie oceny ani też nie oznacza zwolnienia od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji. Wyjaśnił, że instytucja wskazana w art. 152 § 1 kpa powinna być traktowana jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych; zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Ponadto, w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. GINB stwierdził, że nie znalazł podstaw do przyjęcia że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...]grudnia 2011 r., w wyniku wznowienia postępowania, w związku z przesłanką zawartą w 145 § 1 pkt 5 kpa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu GINB wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczyło oceny stopnia prawdopodobieństwa wskazującego na uchylenie decyzji z dnia [...]grudnia 2011 r., a nie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ww. decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...]grudnia 2011 r. Dlatego, w ocenie GINB, podniesione argumenty pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła B. M., domagając się jego uchylenia, a także poprzedzającego go postanowienia [...]WINB z dnia [...]września 2013 r. nr [...]. Skarżąca zarzuciła: rażące naruszenie art. 152 kpa poprzez przyjęcie, iż nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji PINB [...]i WINB [...]w wyniku wznowienia postępowania, w sytuacji gdy skarżący wysoce uprawdopodobnili, a nawet wręcz udowodnili, że decyzje rozbiórkowe będą uchylone, jako sprzeczne z prawem; rażące naruszenie art. 124 § 2 kpa, art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa, a także art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nieuzasadnienie faktyczne oraz prawne motywów swojego rozstrzygnięcia, co do przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia, w wyniku której istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej nie naruszają przepisów prawa. Należy wskazać, że zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przyjmuje się, że zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Interpretacja przesłanek wskazanych w art. 152 kpa, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 961/08 (LEX nr 558446) słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10 (LEX nr 1138150), w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 kpa, właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Należy podkreślić, że powołany przepis dotyczy takiego stanu rzeczy, gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu. Wprawdzie przesłanka zawarta w ww. przepisie nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, to nie oznacza przyjęcia przez organ dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji. Aby dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. W ocenie Sądu, zarówno [...]WINB, jak i GINB dokonały prawidłowej oceny okoliczności faktycznych w sprawie i na tej podstawie właściwie zastosowały art. 152 § 1 kpa, odmawiając wstrzymania wykonania decyzji [...]WINB z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzje PINB w [...]z dnia [...]sierpnia 2011 r. znak [...]nakazującą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego B. M. i W. M. rozbiórkę samowolnie wykonanych nowych schodów wejściowych w miejscu istniejących i samowolnie wykonanego podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego przy ul. [...]w [...], jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa. W odniesieniu do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, wskazano, że decyzja ostateczna została oparta na zeznaniach świadków M.P. i K.S. oraz twierdzeniach W. i K.Ł., stanowiących dowody w postępowaniu, na podstawie których ustalono istotne okoliczności faktyczne, nie podlegają prawdzie. W zakresie tej przesłanki, [...]WINB wydał w dniu [...]września 2013 r. postanowienie nr [...], którym odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...]WINB z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...]. Co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wskazano, że nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi wydającemu decyzję, jest fakt, że pod schodami oraz podjazdem nie był wykonywany nowy fundament, co świadczy o tym, że roboty obejmowany swoim zakresem wierzchnią warstwę urządzenia budowlanego. Wobec powyższego, w ocenie wnioskodawców, nie jest właściwe zastosowanie nakazu rozbiórki, w przypadku gdy nie doszło do budowy obiektu budowlanego. W dniu [...]września 2013 r. [...]GINB, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...]grudnia 2011 r. nr [...]. Analizując akta sprawy należy zgodzić się poglądem organów obu instancji, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania. Wstępna ocena wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie nie daje podstaw do uznania, że zaistniała przesłanka określona w art. 152 § 1 kpa. Powołana przez wnioskodawców okoliczność, w ich ocenie uprawdopodabniająca możliwość uchylenia decyzji ostatecznej, w postaci braku fundamentów pod schodami i podjazdem, co miałoby prowadzić do odmiennej kwalifikacji wykonanych robót i niemożności zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nie stanowi podstaw do uznania, że rzeczywiście istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Należy jeszcze raz podkreślić, że wskazana ocena ma charakter wstępny, nieprzesądzający o wyniku postępowania wznowieniowego, który zapadnie dopiero po merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Sąd podziela stanowisko organów, że taka wstępna ocena dokonana w niniejszej sprawie nie daje przekonania o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji ostatecznej. Trzeba wskazać, że podane przez wnioskodawców w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji okoliczności faktyczne oraz oceny prawne będą podlegać dogłębnej i szczegółowej analizie [...]WINB w toku postępowania wznowieniowego, a co do wyników owej analizy organ wypowie się w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie wznowieniowe. Jak już wskazano, na etapie orzekania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 kpa, nie można dokonywać co do meritum oceny legalności decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego, a dokonanie takiej oceny byłoby przedwczesne i naruszałoby art. 152 § 1 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można mówić o naruszeniu przez organy art. 152 kpa. Ponadto, zdaniem Sądu, organy zastosowały się do reguł określonych w 7 i 77 § 1 kpa, szczegółowo zbadały i rozważyły argumenty przedstawione przez stronę, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia GINB odpowiada wymogom określonym w art. 124 § 2 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ppsa.