VII SA/Wa 2752/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2014r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. O. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia K. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlane Miasta [...] (dalej: PINB Miasta [...]) z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] odmawiające K. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. P. pozwolenia na: rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję mieszkaniową, usługowo-handlową (usługi kuśnierskie) i garaż dwustanowiskowy zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] arkusz mapy 33 przy ul. [...] w [...] - według załączonego projektu budowlanego. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].09.2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. P. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę w/w budynku mieszkalnego. Wyrokiem z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1218/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. K. na ww. decyzję Wojewody [...], uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał m. in. na konieczność ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę [...] kwestii miejsc postojowych, gdyż organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego uważa, że projekt budowlany jest w tym zakresie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a usytuowanie miejsc postojowych odpowiada warunkom technicznym. Następnie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2010 r. Organ odwoławczy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując na istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i zachodzącą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2013r. sygn. akt VII 2260/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję ww. Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 kpa, w szczególności z tego powodu, iż w żadnym miejscu uzasadnienia tego orzeczenia organ nie wskazał przyczyn, dla których wskazaną regulację zastosował. Wskazał przy tym, iż kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1218/10, który jest prawomocny, a to oznacza, że tak organ jak i Sąd orzekając w niniejszej sprawie jest nim związany. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2012r. znak: [...] postanowił umorzyć postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę - rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcje mieszkaniową, usługowo- handlową (usługi kuśnierskie) i garaż dwustanowiskowy zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] arkusz mapy 33 przy ul. [...] w [...], biorąc pod uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził przyjęcie zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania przez T. P. w dniu [...] września 2010r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań T. P. i K. A. K., zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...], wskazując w uzasadnieniu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest konsekwentnie zasada, w myśl której w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 kpa ulec umorzeniu. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2702/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał na przebieg postępowania administracyjnego i podniósł, że w związku z powyższymi wyrokami Sądu z dnia 21 września 2010r. sygn akt VII SA/Wa 1218/10 oraz z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt 2260/12 po pierwsze istnieje (po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 18 lipca 2013r.) prawdopodobieństwo, że "odżyje" odwołanie K. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. P. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], po drugie Sąd orzekający wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 wskazał, że Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie K. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].09.2008r. nie wykonał wytycznych wynikających z wyroku Sądu z dnia 21 września 2010r. sygn akt VII SA/Wa 1218/10. W dniu [...] kwietnia 2013 r. do PINB Miasta [...] wpłynęło pismo K. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie unieważnienia dopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego położonego w [...] przy ul. [...]. PINB Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] odmówił K. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie unieważnienia dopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego położonego w [...] przy ul. [...] ze względu na brak legitymacji procesowej. Po rozpatrzeniu zażalenia K. K. na ww. postanowienie [...] WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] odmówił K. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzenie zażalenia K. K. na ww. postanowienie [...] WINB wydał powołane na wstępie postanowienie wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie prowadzonych przez T. P. robót budowlanych na terenie działki położonej przy ul. [...] w [...] jest prowadzone postępowanie administracyjne. Organ zwrócił uwagę, że [...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek K. K. w sprawie prowadzonych przez T. P. robót budowlanych na terenie działki położonej przy ul. [...] w [...]. Ponadto zauważył, że w związku ze skargą K. K., organ wojewódzki pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. udzielił odpowiedzi na skargę i przesłał akta I i II instancji do WSA w Warszawie. [...] WINB wskazał, że w ww. rozstrzygnięciach zostało zajęte stanowisko odnośnie podnoszonych przez K. K. kwestii, tj. utwardzenia nawierzchni na działce o nr geod.: [...] przy ul. [...] w [...], wód opadowych zarówno z dachu budynku mieszkalnego jak również z terenu utwardzonego. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu II instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] organ odniósł się do zarzutów skarżącej odnośnie wykonania ściany budynku mieszkalno- usługowo- handlowego z garażem dwustanowiskowym, zlokalizowanym na terenie działki przy ul. [...], od strony działki Pani K. A. K. o ok. 6 m dłuższą niż to przewidywał projekt zagospodarowania terenu. PINB Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek K. K., dotyczącej prowadzonej przez T. P. rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego o funkcję mieszkaniową, handlowo — usługową (usługi kuśnierskie) i garaż dwustanowiskowy znajdujący się na działce o nr geod. [...] arkusz mapy 33 położonej w [...] przy ul. [...] -jako bezprzedmiotowe. Wobec powyższego organ uznał, że PINB Miasta [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ ponowne rozstrzyganie kwestii zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] przy ul. [...] w [...] naruszyłoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Wskazał bowiem, że skoro zapadła decyzja w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] oraz decyzja organu II instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], a wniosek skarżącej dotyczy tego samego przedmiotu postępowania (zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] przy ul. [...] w [...]) to mamy do czynienia z tożsamością sprawy. Powołane na wstępie postanowienie [...] WINB z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. K. Skarżąca w obszernym uzasadnieniu skargi podniosła, iż została pozbawiona jej praw, a zaskarżone postanowienie narusza przepisy Konstytucji RP, ustaw, rozporządzeń oraz ratyfikowanych umów (w tym Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Wskazała, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Podniosła szereg zarzutów merytorycznych dotyczących nieprawidłowości związanych z inwestycją polegającą na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję mieszkaniową, usługowo-handlową (usługi kuśnierskie) i garaż dwustanowiskowy wskazując m. in. długości ścian i szerokość najbardziej wysuniętej części spornego budynku. W ocenie skarżącej [...] WINB powinien stwierdzić nieważność postanowienia I instancji zamiast stosować art. 126 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. uczestnik postępowania T. P. wniósł o oddalenie skargi podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2014 r. pełnomocnik z urzędu skarżącej K. K. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 a § 1 kpa polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a., a co za tym idzie organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych. Podniósł, że organy administracji publicznej mogą odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, kiedy sprawa jest oczywista i nie wymaga czynienia żadnych ustaleń faktycznych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej zawierał żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego - w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, głównym żądaniem Skarżącej było wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego postępowania nadzorczego, a nie ocena realizowanej inwestycji przez T. P. To zaś oznacza, że organy nadzoru budowlanego powinny były wszcząć postępowanie administracyjne w celu dokonania oceny wystąpienia przesłanek do prowadzenia postępowania nadzorczego. Celem wniosku Skarżącej, nawet jeżeli w tym zakresie została przedstawiona część zarzutów, nie było bowiem wyłącznie dokonanie oceny inwestycji realizowanej przez Pana T. P., ale uruchomienie przez organ nadzoru budowlanego postępowania nadzorczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, choć nie podzielił wszystkich argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania można wydać z przyczyn podmiotowych. Należy również podkreślić, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się ugruntowany pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Jak się podnosi w orzecznictwie przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn.. akt II SA/GL 1161/12). W niniejszej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść wniosku K. K. z dnia [...] kwietnia 2013 r.. Zgodzić się należy z pełnomocnikiem skarżącej, że wniosek ten, jakkolwiek zawiera żądanie "unieważnienia w trybie natychmiastowym dopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego" to jednak zawiera w istocie żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Również w piśmie precyzującym z dnia [...] lipca 2013 r. K. K. jednoznacznie wskazała na wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do rozważenia możliwości wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego w stosunku do inwestycji zrealizowanej przez T. P. W celu udzielenia odpowiedzi na możliwość wszczęcia takiego odrębnego postępowania konieczne jest dokonanie analizy przebiegu postępowania administracyjnego dotyczącego tej inwestycji i rozstrzygnięć, które zapadły w tej sprawie. Należy podkreślić, że po prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1218/10, którym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, Wojewoda [...] wydał decyzję kasatoryjną, która z kolei została uchylona przez WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 lipca 2013r. sygn. akt VII 2260/12, a następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2702/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania, które zapadły po decyzji kasatoryjnej Wojewody [...]. W świetle powyższego, w obecnym stanie faktycznym brak jest w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję mieszkaniową, usługowo-handlową (usługi kuśnierskie) i garaż dwustanowiskowy zlokalizowanego wydanej na rzecz T. P. W obrocie pozostaje natomiast wciąż decyzja Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] oraz skutecznie złożone odwołanie od tej decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2013 r. sygn akt 2260/12 nie jest prawomocny, gdyż wywiedziona od niego została skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (nierozpoznana do dnia wydania wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie). Tymczasem– jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2702/12 - uprawomocnienie się wyroku z dnia 18 lipca 2013r. spowoduje, że konieczne do rozpoznania będzie merytoryczne odwołanie K. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. P. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Stąd też na obecnym etapie sprawy nie można kategorycznie twierdzić o podstawie do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że konieczność przeprowadzenia takiego postępowania wystąpi w sytuacji ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po zrealizowaniu inwestycji. Niemniej jednak do takiej eliminacji w niniejszej sprawie nie doszło. Stąd też należy uznać, że wszczęcie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego byłoby w niniejszej sprawie, na jej obecnym etapie, co najmniej przedwczesne. Dlatego jako prawidłowe należy uznać stanowisko organów, iż w sprawie wystąpiły uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia takiego postępowania. Nie oznacza to wszakże, że takie postępowanie nie będzie mogło być wszczęte w terminie późniejszym, o ile będzie to uzasadnione stanem faktycznym sprawy, tym bardziej, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa nie skutkuje "powagą rzeczy osądzonej", a zatem brak będzie przeszkód do jego wszczęcia w przypadku eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 oraz art. 132 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.