VII SA/Wa 2753/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosków K. C. i A. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...]. Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. - w odniesieniu do budynku parterowego o konstrukcji murowanej o wymiarach 9,34 x 6,18 m., zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – nakazał I.-P. T. K. rozbiórkę budynku parterowego o konstrukcji murowanej o wymiarach 9,34 x 6,18 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] nr [...]. Decyzja została zaskarżona do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1074/09 uchylił decyzję z dnia [...] maja 2009 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy mając na uwadze wskazania Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] obowiązującymi w okresie jej budowy. Zgodnie też z art. 3 ww. Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zatem istnienie tegoż obiektu jest sprzeczne w ustaleniami planu miejscowego obowiązującego w okresie budowy, czyli zaistniała podstawa prawna z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r., Prawo budowlane, do orzeczenia nakazu rozbiórki spornego obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wznowieniu na wniosek K. C. i A. P. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. - decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...]. W ocenie organu przedstawione dokumenty potwierdzały istnienie planu miejscowego w dacie budowy i są wystarczające dla przyjęcia stanowiska, że sporna budowa jest w sprzeczności w ustaleniami tegoż planu. Powyższa kwestia została prawomocnie przesądzona przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2005r., sygn. akt 7/IV SA 4574/03, który orzekł, że ta okoliczność nie stanowi wymogu prawnego, a tym samym sama w sobie nie może być powodem nakazu rozbiórki obiektu. Organ odwoławczy dokonując analizy akt sprawy wskazał, iż objęty nakazem rozbiórki obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] nr [...], jest oddalony od działki nr [...], stanowiącej własność A. P. o ok. 12 m, a od znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego o ok. 20 m. Ponadto w/w obiekt jest zlokalizowany w odległości ok. 12 m od niezabudowanej działki nr [...] stanowiącej własność K. C.. Zdaniem organu fakt, iż A. P. i K. C. nie brały udziału sprawie nie może skutkować uchyleniem decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r., stwierdzenie bowiem w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. C. i A. P. W ocenie strony skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ w sposób nieuprawniony odmówił im przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy stwierdzić, że skarga dotyczy decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe dotyczy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może – stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). W każdym przypadku jednak orzekające organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie ulega wątpliwości, że trafność rozstrzygnięcia wydawanego w każdym postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny w sytuacji, gdy strona występuje z żądaniem wznowienia postępowania wskazując na przesłankę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4, zaś ustalenie istnienia interesu prawnego strony wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, organ nie może ograniczyć się do odmowy wznowienia z przyczyn podmiotowych, lecz powinien dokonać odpowiednich ustaleń w toku wznowionego postępowania. Warto w tym miejscu wskazać chociażby na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2186/06 (LEX nr 328635), w którym Sąd stwierdził, że ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, zaś ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Również w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 295/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1077/07 (niepubl.) Sąd stwierdził, że organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie może we wstępnym etapie postępowania przesądzić, że złożony wniosek nie może skutecznie zainicjować wznowienia postępowania, gdy wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Inaczej bowiem należy oceniać ustalenie czy wnioskodawca powołał we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., a inaczej ustalenie czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych występuje jedynie wówczas, gdy wnioskodawca przytacza inną podstawę wznowienia, niż określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zaś już wstępna analiza wniosku prowadzi do oczywistej konkluzji, że podmiot nie dysponuje przymiotem strony lub gdy np. podmiot taki w ogóle nie może występować w charakterze strony postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego. Zupełnie inaczej przedstawia się natomiast kwestia dokładnego zbadania interesu prawnego strony, szczególnie w przypadku, gdy właśnie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę żądania wznowienia postępowania, a całokształt okoliczności sprawy i obowiązujące przepisy wskazują na prawdopodobieństwo ustalenia istnienia interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że Główny Inspektor Nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną. Tym niemniej należy uznać, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w rezultacie organ prawidłowo odmówił uchylenia decyzji GINB z dnia [...] marca 2010 r. Przeprowadzone postępowanie wykazało bowiem, że skarżący nie dysponują legitymacją procesową do skutecznego wzruszenia ww. decyzji. W tym miejscu wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę decyzji rozbiórkowej stanowił art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z ust. 2 powołanego przepisu wynika natomiast, że organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 1 powołanej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stroną tego postępowania jest zatem podmiot, na którego taki obowiązek może być nałożony skoro decyzja organu administracji publicznej dotyczy jego interesu prawnego. Natomiast kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie przez inne podmioty musi być rozstrzygana w oparciu o art. 28 kpa. Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów prawa uznanie interesu prawnego danego podmiotu jest możliwe tylko wtedy, jeżeli wynika on z konkretnej normy prawa materialnego, stanowiącej materialnoprawną podstawę wydania decyzji. W niniejszej sprawie takiego interesu skarżące nie wykazały. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż powoływanie się przez stronę skarżącą na fakt, iż rozbiórka może spowodować naruszenie struktury skarpy i doprowadzić może do naruszenia stabilności domu, bez przywołania konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego można by było wywieść jej interes prawny nie jest przekonujące. Skarżące nie poparły swego stanowiska, żadną dokumentacją ani ewentualną ekspertyzą techniczną. Ponadto z akt sprawy wynika bezspornie, iż budynek objęty nakazem rozbiórki jest oddalony od działki nr [...] o ok 12 m, a od znajdującego się na działce budynku mieszkalnego o ok. 20 m. Organ orzekający w niniejszej sprawie, będąc związany przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa., wypełnił swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organ, w ocenie Sądu podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokona oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ppsa orzekł w sentencji wyroku.