VII SA/Wa 2754/11

25 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.), Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm. dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołań A. K. i B. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...]. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Sp. J. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] o mocy 1800 kW położonej w miejscowości O., gm. D. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskami z 12 maja 2011r. A. K. i B. K. zwrócili się o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej. Zawiadomieniem z dnia [...] Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania ze wskazanych wniosków. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] Organ ustalił, iż przedmiotem żądań B. K. oraz A. K. zawartych we wnioskach z dnia 12.05.2011 r. jest żądanie wszczęcia postępowania z urzędu zatem toczące się z tych wniosków postępowanie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Odwołania od tej decyzji wnieśli A. K. i B. K. podnosząc, że ich wnioski z dnia 12 maja 2011r. były wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] Wywodzili, że nieobiektywnym działaniem i podważającym zasadę zaufania obywateli do państwa, jest takie działanie organu, który ustala treść wniosku i przedmiot żądania na podstawie poglądów strony przeciwnej, nie występując o sprecyzowanie żądania do strony, która przedmiotowy wniosek do tego organu złożyła. Opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ zgodził się ze skarżącymi, że sprecyzowanie żądania należy oczywiście do strony postępowania, od której żądanie pochodzi. W razie wątpliwości odnośnie treści żądania, organ administracji winien wezwać stronę do jego sprecyzowania. Organ wskazał jednak, że zarówno tytuły pism skarżących z dnia 12 maja 2011 r. jak i ich treść bez wątpienia wskazują, że stanowią one żądanie wszczęcia postępowania z urzędu, a nie na wniosek. Zawarte w tych pismach żądanie zostało przez wnioskodawców jednoznacznie sformułowane zatem organ wojewódzki nie miał podstaw aby wzywać wnioskodawców do jego sprecyzowania. Organ wywodził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] było prowadzone przez Wojewodę [...] w trybie wnioskowym pomimo braku stosownych wniosków, a tym samym podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wywiódł A. K. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art., 7 i 8 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podnosił, że charakter żądania ocenia się według jego treści a nie tytułu pisma. Wskazywał, że jego wniosek z dnia 12 maja 2011 r. został uzupełniony wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2011 r. zatytułowanym: "uzupełnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Starosty [...] (... )" Zatem w ocenie skarżącego, zarówno z treści wniosku z dnia 12 maja 2011r., jak i z pisma z dnia 12 sierpnia 2011r. wynika, iż żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] na wniosek. Skarżący ponownie podnosił, że nieobiektywnym działaniem i podważającym zasadę zaufania obywateli do państwa, jest takie działanie organu, który ustala treść wniosku i przedmiot żądania na podstawie poglądów strony przeciwnej, nie występując o sprecyzowanie żądania do strony, która przedmiotowy wniosek do tego organu złożyła. Powoływał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie , którym "w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (... )". Zdaniem skarżącego działanie organów obu instancji naruszyło podstawowe zasady postępowania tj. art.7 i 8 k.p.a., a także art.50 i 107 § 3 k.p.a. Skarżący podnosił też, że jeżeli organ twierdzi, że jego wniosek był żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu to powinien był wydać albo postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu albo też odmówić wszczęcia postępowania zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. Ostatecznie skarżący wskazywał, że błędne zaklasyfikowanie jego pisma, w oparciu o jego tytuł a nie treść stoi w rażącej sprzeczności z przepisami prawa oraz dotychczasowym orzecznictwem. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zgodnie z art.15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z ustalonymi poglądami doktryny i orzecznictwem istota administracyjnego toku instancji oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, w tym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Nie budzi też wątpliwości, że również na etapie postępowania odwoławczego strona może sprecyzować swoje stanowisko w sprawie. W wyroku z 29 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1147/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Zasada określona w art. 15 k.p.a. zawierająca wymóg dwuinstancyjności postępowania administracyjnego musi być tak rozumiana, iż sprawę w jej całokształcie rozpoznaje nie tylko organ pierwszej instancji, ale w razie zaskarżenia orzeczenia organu pierwszej instancji również organ odwoławczy"( LEX nr 1083547). Zdaniem Sądu należy również stanowczo podkreślić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważenia na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak słusznie wskazał organ, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotnie też wnioski A. K. i B. K. z 12 maja 2011r. wprost zawierają żądanie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011r. Niemniej w oparciu o te wnioski Wojewoda [...] zgodnie z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. pismem z [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek A. K. i B. K. postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Zaznaczyć też należy, że A. K. uzupełnił swój wniosek pismem z 12 sierpnia2011r. Dopiero na dalszym etapie postępowania organ dostrzegł, że żądanie zawarte we wnioskach z dnia 12 maja 2011r. zawierało żądanie wszczęcia postępowania z urzędu. Wobec takiego ustalenia Wojewoda [...] umorzył wszczęte postępowanie. Odwołania od tej decyzji wnieśli A. K. i B. K. podnosząc, że ich wnioski z dnia 12 maja 2011r. były wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Sokólskiego z dnia 11 lutego 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wobec podniesionych w odwołaniach zarzutów, nie rozważył na etapie postępowania odwoławczego czy nastąpiło sprecyzowania wniosków A. K. i B. K. i czy żądania ich w istocie zmierzały do wszczęcia postępowania na wniosek jak pierwotnie przyjął organ I instancji. W ocenie Sądu Organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że żądania A. K. i B. K. zmierzały do wszczęcia postępowania z urzędu opierając się jedynie na literalnej treści tych pism i nie biorąc pod uwagę pisma A. K. z 12 sierpnia 2011r. oraz twierdzeń podniesionych w odwołaniu. Pamiętać przy tym należy, że również przed organem II instancji możliwe jest sprecyzowanie stanowiska strony lub przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Zatem biorąc pod uwagę instancyjny tok postępowania przyjąć należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie i tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów stron przedstawionych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.