VII SA/Wa 2755/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. L. i C. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia oceny stanu technicznego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia C. L. i J. L., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nakładające na C. L. i J. L. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie oceny stanu technicznego zabudowy rowu melioracyjnego rurociągiem krytym, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości B., gm. R., wraz z oceną techniczną rurociągu na całym odcinku z uwzględnieniem warunku utrzymania wymaganego przepływu w warunkach deszczy nawalnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w czasie czynności kontrolnych, przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2014 r. ujawniono, że na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości B., gm. R. dokonano likwidacji istniejącego wylotu drenarskiego, likwidacji odcinka rowu otwartego w taki sposób, że rów zarurowano. Wykonano także studnię rewizyjno-połączeniową oraz wylot drenarski na końcu ułożonego zbieracza. Inwestorzy przedłożyli ostateczną decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na roboty budowlane wraz z operatem wodnoprawnym, a także zgłoszenie robót budowlanych, złożone w Starostwie Powiatowym w S. w dniu [...] kwietnia 2014 r. W toku kontroli nie stwierdzono zatrzymania przepływu wody w urządzeniu wodnym. W trakcie czynności wyjaśniających J. L. przedłożyła oświadczenie T. M. z dnia [...] czerwca 2014 r., z którego wynika, że podczas robót związanych w przedmiotową inwestycją natrafiono na niezinwentaryzowany rurociąg. Zasugerował on włączenie tego rurociągu do nowo wykonanej studni. W tej sytuacji postanowieniem z dnia 31 lipca 2014r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na C. L. i J. L. obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego zabudowy rowu melioracyjnego rurociągiem krytym zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości B., gm. R., wraz z oceną techniczną rurociągu na całym odcinku z uwzględnieniem warunku utrzymania wymaganego przepływu w warunkach deszczy nawalnych. Przedstawiona ocena powinna zawierać inwentaryzację rurociągu, którego istnienie odkryto w trakcie prowadzenia robót budowlanych i wskazanie co do połączenia go z wybudowanym rurociągiem. Organ stwierdził, że stosownie do art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Organ zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że pozostawienie w trakcie budowy przerwanego rurociągu stanowi nieprawidłowość, która może prowadzić do naruszenia wymagań podstawowych i interesów właścicieli działek sąsiednich, z których utrudnione może być odprowadzanie nadmiaru wód. W tej sytuacji możliwe było nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania stosownej oceny, zawierającej także wskazania co do sposobu połączenia odkrytego w trakcie robót budowlanych rurociągu z rurociągiem wybudowanym na podstawie stosownych zezwoleń. Organ uznał zarzuty zażalenia za niezasadne, wskazując, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie kierownika budowy, w którym zasugerowano włączenie odkrytego w trakcie robót budowlanych rurociągu do wybudowanej studni Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli C. L. i J. L., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wobec uznania, że zachodziły przesłanki do wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. mimo braku uzasadnionych okoliczności. Skarżący podkreślili, że ustawodawca w tym przepisie ogranicza samowolne działanie organów nadzoru budowlanego poprzez wprowadzenie zapisu, iż przed podjęciem decyzji muszą istnieć uzasadnione wątpliwości. Wątpliwości te dotyczyć mogą jedynie jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Jako argument przemawiający za nałożeniem na inwestorów obowiązków określonych postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r. organy administracji architektoniczno-budowlanej wskazały naruszenie wymagań podstawowych i interesów właścicieli działek sąsiednich poprzez pozostawienie w trakcie budowy przerwanego rurociągu. Ta przesłanka nie mieści się w dyspozycji art. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto inwestorzy nie dokonali przerwania rurociągu – zastali oni jedynie taki stan faktyczny w trakcie prowadzenia robót zgodnie ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] maja 2013 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego. Bezsporny zdaniem skarżących jest fakt, że w toku kontroli nie stwierdzono zatrzymania przepływu wody w urządzeniu wodnym, trudno zatem mówić o istnieniu uzasadnionych wątpliwości o których mowa w art. 81c ust. 2. W ocenie skarżących nałożone na nich obowiązki wykraczają poza dyspozycję art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zmierzają bowiem wprost do przerzucenia na nich obowiązku zinwentaryzowania i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem bliżej nieokreślonych urządzeń wodnych przesyłowych, co w opinii organów nadzoru budowlanego ma służyć doprowadzeniu wykonanych przez nich robót do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem skarżący w żadnym wypadku nie byli i nie są uczestnikiem procesu budowlanego, właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego (bliżej nieokreślonych urządzeń wodnych przesyłowych), którego w istocie dotyczy nałożony obowiązek. Na żadnej z map geodezyjnych, w tym w szczególności melioracyjnych będących w posiadaniu WZM i UM - Inspektorat w S., nie ujawniono w tym miejscu przebiegu jakichkolwiek urządzeń melioracyjnych, w tym w szczególności rurociągu. Wskazali, że dopełnili wszelkich obowiązków formalnych (wykonali operat, uzyskali pozwolenie wodnoprawne i złożyli zgłoszenie zamiaru wykonania robót), a w toku kontroli nie stwierdzono zatrzymania przepływu wody w wykonanych przez nich urządzeniu wodnym. Tym samym roboty budowlane wykonano zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i obowiązującymi przepisami. Ponadto podkreślili, że oświadczenie pełniącego funkcję kierownika budowy inż. T. M. z dnia [...] czerwca 2014 r. zawiera jedynie sugestię włączenia ujawnionego rurociągu do wybudowanej przez nich studni i w żadnej mierze nie rodzi po ich stronie obowiązku zastosowania się do niej. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że zostało wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten, stanowiący materialnoprawną podstawę postanowienia, stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis, który ma charakter szczególny i stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Kryterium uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w tym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/14). W ocenie Sądu podstawa prawna zastosowana przez organ nie odpowiada ustaleniom wskazanym w decyzji. Z oświadczenia kierownika budowy, datowanego na [...] czerwca 2014 r., wynika, iż roboty przy przebudowie przeprowadzono z zachowaniem wszelkich warunków wynikających z pozwolenia na budowę i podczas robót nie natrafiono na złoża archeologiczne oraz zabytkowe. Jednocześnie wskazał, że podczas wykonywania prac w rejonie studni rewizyjno-połączeniowej odkryto istniejący rurociąg usytuowany w kierunku działki nr ew. [...] i [...]. Według oświadczenia wykonawcy i inwestora jest on nieczynny. Kierownik budowy zasugerował włączenie go do wybudowanej studni. Wskazać należy, że inwestor przystępując do robót budowlanych spełnił wszystkie wymagania, w szczególności dysponował oświadczeniem projektanta, że projekt budowalny przebudowy drenowania wykonał zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także, że projektowana przebudowa i zagospodarowanie terenu w jej obrębie spełnia warunki potrzebne do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ nie ma sprzeczności z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (str. 3 projektu budowlanego). Na str. 4 tego projektu znajduje się informacja, iż rurociąg drenarski (zbieracz "a") po jego przebudowie w dalszym ciągu będzie miał za zadanie zbieranie i odbieranie wód z działki nr [...] oraz z działek sąsiednich. Jednocześnie zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania robót, dokonane przez skarżących dnia [...] czerwca 2014 r., zostało przyjęte bez sprzeciwu właściwego organu. Powyższe uzasadnia zarzut skarżących, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zmierza do przerzucenia na nich obowiązku zinwentaryzowania i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem bliżej nieokreślonych urządzeń wodnych przesyłowych, tymczasem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zezwala organowi na ingerencję jedynie w stosunku do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych w stosunku do uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ jedynie niejako korzystając z okazji obciążył skarżących, prowadzących akurat prace w pobliżu niezinwentaryzowanego rurociągu, obowiązkiem ustalenia statusu odkrytego rurociągu, nie sprawdzając, czy mogą być adresatem tego obowiązku. Nie dokonał też sprawdzenia, czy rurociąg jest czynny. W decyzji pierwszej instancji organ wskazał cyt. "pozostawienie w trakcie budowy przerwanego rurociągu stanowi (...) nieprawidłowość, która może prowadzić do naruszenia wymagań podstawowych i interesów właścicieli działek sąsiednich, z których może zostać utrudnione odprowadzanie nadmiaru wód", jednak organ nie ustalił, czy rurociąg był istotnie przerwany, a jeśli tak, to czy był w takim stanie przed wykonywaniem robót budowlanych, czy też w ich wyniku. Organ nie wziął też po uwagę treści notatki służbowej z dnia 10 lipca 2014 r. (k. 7 akt sprawy pierwszej instancji), z której wynika, że wszystkie czynne melioracje są zinwentaryzowane, z czego wynika, że melioracje niezinwentaryzowane są nieczynne, co wskazywałoby na niecelowość podejmowania w stosunku do nich jakichkolwiek czynności, w tym dokonywania oceny stanu technicznego.. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien uwzględnić wskazaną wyżej ocenę prawną. W związku z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające.