VII SA/Wa 2756/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. K.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w związku z informacją zawartą w piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz ustaleniami ujętymi w protokole Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele biurowe znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], wstrzymał użytkowanie pomieszczeń piwnicy, parteru i I piętra oraz poddasza ww. budynku mieszkalnego, wykorzystywanych na cele biurowe z wyłączeniem pomieszczeń I piętra wykorzystywanych na cele mieszkalne oraz zobowiązał M. P. do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w sentencji postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], organ powiatowy prolongował wyznaczony termin na przedłożenie dokumentów wydłużając go do dnia [...] marca 2011 r. Na dalszym etapie postępowania organ powiatowy dopuścił T. K. jako stronę postępowania, przekazując jej przy piśmie z dnia [...] marca 2011 r. ww. postanowienia organu I instancji. W dniu [...] października 2011 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne na wniosek M. P.. W protokole z dnia [...] października 2011 r., nr [...], organ powiatowy stwierdził, że przedmiotowy budynek w dniu oględzin w całości był użytkowany na cele mieszkalne. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele biurowe znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Odwołanie od ww. decyzji złożyła T. K.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że T. K. nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/12, oddalił skargę T. K. na ww. decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 771/13, uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]. W ww. wyroku Sąd przesądził, że w niniejszej sprawie skarżącej T. K. przysługuje przymiot strony. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem niniejszego postępowania było zbadanie legalności dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele biurowe znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W.. Wskazał, że w ramach przeprowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie ustalono, że od dnia wydania zaskarżonej decyzji uległ zmianie stan faktyczny sprawy. W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, podpiwniczony, jednopiętrowy z poddaszem użytkowym. Organ I instancji stwierdził następujący sposób użytkowania: 1) Część parteru użytkowana jest jako Agencja Reklamowa [...] - dotyczy to pomieszczeń usytuowanych na parterze za wewnętrzną ścianą nośną przy schodach na piętro, 2) Część parteru, poza częścią wyżej opisaną, oraz piętro użytkowana jest na cele mieszkalne, 3) Podpiwniczenie użytkowane jest jako pomieszczenia gospodarcze i pomieszczenia techniczne, 4) Poddasze użytkowane na cele mieszkalne. W dniu kontroli inwestor okazał zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz zgłoszenie wydzielenia dwóch samodzielnych lokali z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że stan istniejący budynku jest zgodny z inwentaryzacją ze stycznia 2011 r. oraz rysunkami stanu istniejącego w projekcie zmian sposobu użytkowania. Z zakresu robót do wykonania projektu zmian sposobu użytkowania zrealizowano całość ścianek działowych oprócz ściany działowej zaprojektowanej na parterze przy schodach na piętro, która wydzielała lokal użytkowy oraz nie wykonano bram garażowych do garażu w piwnicy. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Urząd [...], Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przesłał do organu wojewódzkiego akta sprawy dotyczące zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz zmiany sposobu użytkowania budynku z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczące budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W.. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązany był uwzględnić zmianę stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe prowadziło organ II instancji do konstatacji, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że inwestor przed wydaniem przez organ zaskarżonej decyzji jakkolwiek dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku, to również przywrócił poprzedni sposób jego użytkowania. Powyższe ma potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w sprawie (protokół kontroli z dnia [...] października 2011 r.). Następnie inwestor wdrożył legalną procedurę zmiany sposobu użytkowania w oparciu o art. 71 ustawy Prawo budowlanego. Inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego oraz dokonał również w tym zakresie skutecznego zgłoszenia przeprowadzenia odpowiednich robót budowanych wewnątrz budynku w oparciu o przedłożoną dokumentację. Z akt sprawy wynika, że stan istniejący budynku jest zgodny z inwentaryzacją ze stycznia 2011 r. oraz rysunkami stanu istniejącego zawartymi w projekcie zmian sposobu użytkowania. Z zakresu robót do wykonania projektu zmian sposobu użytkowania zrealizowano całość ścianek działowych oprócz ściany działowej zaprojektowanej na parterze przy schodach na piętro, która wydzielała lokal użytkowy oraz nie wykonano bram garażowych do garażu w piwnicy. Zdaniem organu odwoławczego niewykonanie ww. prac nie stanowi rażącego odstąpienia od ww. zgłoszenia i nie ma podstaw prawnych do przeprowadzenia w ww. zakresie postępowania administracyjnego. Tym samym organ odwoławczy uznał, iż zaszły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] września 2015, organ II instancji stwierdził, że nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania prawidłowości skutecznego przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej dotyczącego zmiany sposobu użytkowania ww. budynku, jak również zgłoszenia wykonania robót budowlanych w budynku niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, organy nadzoru budowlanego również nie są kompetentne do badania czy zaświadczenie o zgodności ww. inwestycji nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji podkreślił, że projekt zagospodarowania działki w projekcie budowlanym zmiany sposobu użytkowania autorstwa inż. arch. A. S. przewiduje dla danej inwestycji 3 miejsca parkingowe: 1 w garażu oraz 2 miejsca postojowe. Natomiast kwestia parkowania samochodów na chodniku i drodze nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Jak również kwestia godzin pracy zakładu również nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dodatkowo zaznaczył, że niniejsze postępowanie dotyczy zmiany sposobu użytkowania ww. budynku, nie dotyczy natomiast legalności i prawidłowości jego wykonania z pozwoleniem na budowę oraz nie dotyczy również kwestii drogi (ciągu pieszego), jak również nie dotyczy kwestii zgodności usytuowania obiektów budowlanych na terenie ww. działki w tym budynku mieszkalnego, 2 studni chłonnych, wjazdu do garażu, ściany budynku, linii energetycznej. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika złożyła pismo procesowe z dnia [...] listopada 2016 r., stanowiące uzupełnienie skargi. W piśmie tym zakwestionowała ustalenia dokonane w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2015 r. dotyczące zakresu użytkowania budynku na cele użytkowe, podnosząc jednocześnie, że pomieszczenia piwniczne w budynku są wykorzystywane na cele użytkowe, nie zaś cele gospodarcze. Do ww. pisma załączono dokumentację zdjęciową. Pełnomocnik oświadczył, że nie jest w stanie powiedzieć kiedy dokładnie zrobiono załączone zdjęcia, z wyjaśnień skarżącej wynikało, iż było to raczej po wydaniu decyzji organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie miały za zadanie ocenić, czy konieczna była ich ingerencja władcza w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w W. na cele biurowe. Zauważyć należy, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczy się od 2010 r. W jego toku ustalono, że inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, co było podstawą do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., nr – [...], w oparciu o art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymującego użytkowanie pomieszczeń piwnicy, parteru i I piętra oraz poddasza ww. budynku mieszkalnego, wykorzystywanych na cele biurowe z wyłączeniem pomieszczeń I piętra wykorzystywanych na cele mieszkalne oraz zobowiązującego do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w sentencji postanowienia. Stwierdzono także, że inwestor przywrócił poprzedni sposób użytkowania budynku, co stanowiło podstawę umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. W wyniku wniesionego przez T. K. odwołania od ww. decyzji, po przesądzeniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II OSK 771/13, przymiotu strony odwołującej się, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ odwoławczy wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (zob. wyroki NSA z dnia 21.06.2012 r., I OSK 767/11, z dnia 1.02.2012 r., II OSK 2176/10, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 7 do art. 138). W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], zlecił organowi powiatowemu ustalenie: sposobu użytkowania ww. budynku, w szczególności czy pomieszczenia budynku są użytkowane zgodnie z przeznaczeniem wskazanym w pierwotnym projekcie budowlanym, zakresu robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestora w ramach zmiany sposobu użytkowania oraz dostarczenie pierwotnej dokumentacji projektowej budynku zatwierdzonej decyzją Gminy [...] z dnia [...] lipca 1992 r. W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, następujący sposób użytkowania przedmiotowego budynku: 1) część parteru użytkowana jest jako Agencja Reklamowa [...] - dotyczy to pomieszczeń usytuowanych na parterze za wewnętrzną ścianą nośną przy schodach na piętro, 2) część parteru, poza częścią wyżej opisaną, oraz piętro użytkowana jest na cele mieszkalne, 3) podpiwniczenie użytkowane jest jako pomieszczenia gospodarcze i pomieszczenia techniczne, 4) poddasze użytkowane na cele mieszkalne. W dniu kontroli inwestor okazał zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz zgłoszenie wydzielenia dwóch samodzielnych lokali z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że stan istniejący budynku jest zgodny z inwentaryzacją ze stycznia 2011 r. oraz rysunkami stanu istniejącego w projekcie zmian sposobu użytkowania. Z zakresu robót do wykonania projektu zmian sposobu użytkowania zrealizowano całość ścianek działowych oprócz ściany działowej zaprojektowanej na parterze przy schodach na piętro, która wydzielała lokal użytkowy oraz nie wykonano bram garażowych do garażu w piwnicy. Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] Urząd [...], Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] przesłał do organu wojewódzkiego akta sprawy dotyczące zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz zmiany sposobu użytkowania budynku z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczące budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W.. Zauważyć także należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia zaświadczenia Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], z którego wynika, iż organ nie wnosi sprzeciwu w drodze decyzji do zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal użytkowy wraz z pracami adaptacyjnymi, przy ul. [...] na działce nr ew. [...] z obr. [...] w Dzielnicy [...] w W.. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do podjęcia innego rozstrzygnięcia, niż tylko to wskazane w decyzji organu powiatowego z dnia [...] listopada 2011 r. Jakkolwiek inwestor dokonał pierwotnie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, to w dalszej kolejności przywrócił poprzednią funkcję obiektu, a następnie przeprowadził odpowiednią procedurę umożliwiającą dokonanie legalnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Ponownie podkreślić należy, że inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego oraz dokonał również w tym zakresie skutecznego zgłoszenia przeprowadzenia odpowiednich robót budowanych wewnątrz budynku w oparciu o przedłożoną dokumentację, co wynika z ww. zaświadczenia z dnia [...] maja 2013 r. Z akt sprawy wynika również, co ustalił organ nadzoru, że stan istniejący budynku jest zgodny z inwentaryzacją ze stycznia 2011 r. oraz rysunkami stanu istniejącego zawartymi w projekcie zmian sposobu użytkowania. Z zakresu robót do wykonania projektu zmian sposobu użytkowania zrealizowano całość ścianek działowych oprócz ściany działowej zaprojektowanej na parterze przy schodach na piętro, która wydzielała lokal użytkowy oraz nie wykonano bram garażowych do garażu w piwnicy, jednakże brak tych prac nie stanowi rażącego odstąpienia od zgłoszenia. Tym samym były podstawy do umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W odniesieniu do argumentacji podniesionej przez skarżącą w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się w piwnicach spornego budynku, wskazać należy, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego, T. K. nie podnosiła ww. okoliczności, tj. niezgodności ustaleń zawartych w protokole z przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2015 r. kontroli, ze stanem faktycznym, który w jej ocenie jest odmienny. Jak wynika z akt administracyjnych organ odwoławczy dwukrotnie umożliwił stronie zapoznanie się z aktami sprawy wystosowując do stron zawiadomienia w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. (z dnia[...] maja 2015 r., znak: [...] i [...] września 2015 r., znak: [...]). Z tego uprawnienia skarżąca skorzystała, co wynika z notatki służbowej z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], nie wnosząc następnie nic nowego do sprawy w tym zakresie. Ponadto, z wyjaśnień złożonych do protokołu rozprawy wynika, że materiał zdjęciowy został zrobiony "raczej po wydaniu decyzji organu II instancji". Podnoszona okoliczność w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., pozostaje więc bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że nie oznacza, iż nie doszło do kolejnej zmiany sposobu użytkowania budynku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.